光伏531新政带来的若干问题及建议

今年5月31日，国家发改委等三部委联合出台《2018年光伏发电有关事项的通知》(业内简称531新政)，对光伏发电实施控指标、降补贴的新政。

虽然业内此前对补贴退坡机制早有预期，但由于531新政过于迅猛，给行业带来了较大的震荡和损失，特别是在户用、商用等分布式市场，可能出现企业倒闭、老百姓利益受损等一些问题。

问题1：或造成政府公信力受挫

在此之前，地方政府为支持新能源的发展，不遗余力推广户用光伏电站，并为此出台优惠政策，甚至县区、乡镇、村层层分解指标，进行考核，支持农户建设光伏电站。

而今，由于531新政，不仅分布式补贴突然从0.37元/度调整为0.32元/度，更是将户用项目纳入指标管理，致使531之后并网的户用分布式面临大面积违约。

由于农村老百姓对于光伏新政普遍存在信息滞后性，相关的后续退装风险还将逐渐显现。

而国补0.37元/度的缺失，将导致光伏公司对老百姓所承诺的收益保证全盘颠覆，使得老百姓感觉被欺骗和忽悠，这造成大面积的违约风险、法律纠纷乃至政府公信力的损失，甚至引起一定程度的不安定因素。

同时，由于此前很多地区的光伏补贴仍未到位，对广大光伏从业者和光伏用户造成了较大的挫败感。此次新政之后，行业动荡很可能加剧，甚至引发社会群体事件。

问题2：或引发系统性金融风险

由于光伏行业普遍存在的一些常规金融操作，此次突然而至的新政，很可能会引发局部的系统性金融风险爆发。

比如，某农户安装5千瓦的光伏电站，合同价格10元/瓦，总投资就是5万元。光伏公司利用“光伏贷”贷款5万元，以每月发电收益还本付息，可做到零投入，7-8年之后可还清贷款。而光伏公司在收到银行5万元贷款后，一般都会返还给农户5000-10000元不等的金额作为淡季阳光不足时的补助。

在这种情况下，如在6月1日之后并网，农户会发现所收到的发电收益大大低于之前宣传的收益。如果农户要求退装，而银行则因借款人是农户要求农户还款，农户则要求光伏公司退款，政府该如何解决?

让光伏公司以在银行的抵押保证金来赔偿吗?

显然，这远远不够。

按照去年湖州银行、邮储银行等金融机构的光伏贷政策，普遍要求光伏公司以1:5的比例缴存保证金，光伏公司若不堪承受申请破产，那政府是否要兜底?农户是否会以屋顶被破坏不还光伏公司的返还款?银行会不会将农户列入失信人名单上报央行征信?

这些问题都有待解决。

问题3：或造成行业倒退

一直以来，国内光伏电站主要依靠政策贴价微利润发展，投资成本高、回报周期长，但回报较为稳定。

而今531新政的变化是控指标、降补贴，调整力度较大，导致户用、商用等分布式光伏市场断崖式萎缩，相关光伏EPC总承包商面临无市场可做。

以湖州为例，诸如贝盛光伏、骄阳光伏等湖州本地光伏设备生产厂商也可能面临大面积停产、停工、裁员。

新政不久，光伏领域上市公司市值蒸发高达257亿元，造成行业内大范围的人心动荡，类同2012年欧美市场对中国市场的光伏反倾销，对国内光伏市场积极性造成极大打击。

建议1：给予户用光伏以差别化的政策

鉴于531新政之前户用光伏市场的实际发展情况，以及531文件并没有特别指出严控户用光伏指标的事实，建议主管部门对户用光伏市场不要进行指标化管理，仍然沿用新政之前的管理办法，并且充分考虑户用光伏电站分散和规模小的特点带来的营销和运维成本高的实际情况，在补贴上采取差别于工商业分布式电站的管理方式。

建议2：加快出台分布式光伏市场化交易管理办法和实施细则

在针对地面和工商业光伏电站严控指标的同时，建议应当给予此类型电站以出口，在国家正在大力推动电力市场化交易的基础上，加快出台分布式光伏市场化交易管理办法和实施细则，推动分布式光伏发电的隔墙售电业务，为工商业用电大户提供更多的电价降价空间，为大量的闲置屋顶创造建设光伏电站的条件。

建议3：明确鼓励金融机构将光伏电站贷款作为绿色金融重点支持对象

大力发展绿色金融创新模式，鼓励金融机构主动走出去帮扶光伏企业，利用优质屋顶资源、以光伏发电收益权做抵押的贷款模式，帮助光伏企业渡过难关和加快展，逐步针对户用和工商业分布式光伏电站的光伏贷发展成为标准化的贷款品种，类似于车贷、房贷等投资消费贷款。

此次光伏新政也是为今后分布式光伏市场化交易、光伏电价平价上网做准备，若能创新发展新能源的融资模式，对于今后新能源的去补贴、市场化发展将极为有利。

建议4：鼓励光伏公司联合各类租赁公司开展以租代购

将原本农户出资购买安装的光伏电站，光伏企业以租赁的方式转变为光伏公司自投模式。这样对老百姓也是一个交代，政府也不用兜底。

虽然由于国家补贴的缺失，此模式将拉长光伏公司的收益期，但肯定比大面积农户退装、违约所带来的麻烦和风险要低，也在一定程度上解决了供需矛盾，减少了老百姓的不满情绪，为今后光伏市场健康发展打下基础。

建议5：做好正确的宣传引导

对531新政调整的前因后果进行全面宣传。

毕竟这次调整事先毫无征兆，也没有任何缓冲期，很多光伏公司前一天还在宣传光伏是国家大力支持的项目，后一天马上就出了新政。这在老百姓眼中，都会认为是政府的行为，一些老百姓甚至形容这是另类版的“计划生育”。

因此，如何避免带给老百姓一种朝令夕改的形象，正确的舆论导向相当重要。

建议6：光伏补贴及时到位

目前来看，很多地区的补贴拖欠情况严重。要想光伏市场健康稳定发展，政府承诺的光伏补贴，包括国家补贴、地方补贴要及时到位，才能给予老百姓、光伏公司实实在在的帮助，并维护政府的公信力。

建议7：加强光伏政策的连续性，给行业缓冲期

政策的改变应留给行业足够反应期和缓冲期。如2017年的普通地面光伏电站指标的在建项目，对“531”和“630”的政策落实，应有一定的范围划分和执行标准，不应一刀切。

平价上网是新政的目的，也是市场发展的必然之路，但调价应有明确的时间窗口，应做好长远规划，并与产业成本结合，循序渐进，逐步落实。(作者单位：浙江省湖州市港航管理局)

FR：太阳能发电网 作者：陈海峰

文章作者：陈海峰