完善配套措施促进可再生能源配额制实施

《可再生能源电力配额管理办法（讨论稿）》下发各省引起业界的关注。可再生能源电力配额制的眉目渐显。如何看待《讨论稿》以及可再生能源配额制？可再生能源配额制的出台存在哪些争议？还需要制定哪些配套措施及细则促进其落实？针对这些问题，记者记者专访了能源领域研究专家，中国能源经济研究院战略研究中心主任陈柳钦。

存在哪些争议？

记者：可再生能源配额制久久未出，主要存在哪些争议？

陈柳钦：可再生能源配额制作为推动可再生能源发展的重要制度选择，我国已经探讨了十余年。一直以来，是否引入配额制，有许多争议。有人认为，我国目前的市场条件还不适于配额制的实施；有些人则担心，如果预先设定了可再生能源发展目标和配额，电网一旦完成配额，可能不会再主动完成更多的可再生能源发电；也有人认为，由于各种可再生能源技术发展阶段不同，在配额制政策下，可能存在着不公平竞争；还有人提出，我国已经在《可再生能源法》中引入了强制收购政策，再引入配额制可能产生冲突。

对于上述争论，我认为，部分人对我国市场条件的担心有些不合时宜。2007年出台的《可再生能源中长期规划》已明确要求，装机容量在一定规模以上的发电企业要承担一定的可再生能源配额。但是，由于种种原因，可再生能源配额制度至今未能实行。

2009年12月，修订后的《可再生能源法》的最重要内容就是明确了国家对可再生能源实施全额保障性收购制度，但具体落实的细节和管理办法始终没有出台，这使发展到十字路口的中国新能源产业找不到可以依靠和信赖的政策和向导。《可再生能源电力配额管理办法》的出台，将是继2011年年底《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》后，国家在有序规范可再生能源利用方面迈出的又一步。

　　如何看待《讨论稿》

　　记者：《可再生能源电力配额管理办法（讨论稿）》已经发布。你如何看待本次讨论稿？

陈柳钦：可再生能源配额制与以往激励政策的区别在于，它是一种把过去主要依靠政府财政支持的政策转向政府管制下的市场机制，为大规模发展可再生能源创造了条件。

可再生能源电力在目前的电力市场中没有公平竞争的条件。常规的化石燃料电厂对环境的污染没有全部计入成本。可再生能源发电带来的环境方面的好处具有社会性，但是它的成本却由个别企业承担，这是最大的不合理。配额制用法律手段将个别企业的清洁电力生产的成本分摊到所有的电力产品中，可以实现外部成本的内部化，为可再生能源电力与常规化石燃料电力创造一种公平的市场。

可是，为什么可再生能源配额制度至今未能施行呢？主要原因在于电网企业的利益平衡问题、可再生资源不平衡问题、“配额”的确定和分配问题以及技术问题。如果电网企业有种种理由来免除自己不履行相关义务的责任，其他义务主体如发电企业、地方政府等在有意履行义务时，就可能出现无能为力的境况，甚至发生有关矛盾，致使配额制的目的难以真正达到。

除此之外，管理办法讨论稿没有列出经济上的鼓励和惩罚措施。目前，只是对相关企业和地方政府提出了行政上的要求，还没有合理可行的经济手段来促进配额制的实施。另外，配额制的出台和落实，有望缓解风电行业因电网限电而存在的弃风问题，但落实效果如何，还有待出台配套监管细则。对不能完成配额的地方政府、电网企业，要进行一定的约束和惩罚，以加快可再生能源电力进入终端市场。因此，我们要通过制度创新，完善政府与企业之间的正和博弈规则，避免零和博弈。

条件是否成熟？

　　记者：不同区域之间可再生能源发电配额指标进行交易，目前条件是否成熟？

陈柳钦：全国范围内的可再生能源资源分布不平均，要充分实现配额制中提出的指标要求，就必须允许不同区域之间可再生能源发电配额指标进行交易。但国内众多地区可再生能源发电缺乏输送通道，完成指标任务存在客观技术障碍，更遑论进行配额交易。

管理办法（讨论稿）允许地方政府将配额进行交易流转，从而获取交易收入。这体现了一个相对公平的原则。比如在西部，由于资源丰富，发电企业分布比较多，发电量自然也多，但人口、工业少，消费就很少；但在东部，电力需求量非常大，而大型的电站和发电企业却很少。如果配额制是根据消费的电量来配给，那么就会出现东部用电多的地区获得的配额虽然多，但却没有足够的发电能力；而西部用电少，它获得的配额肯定也少，但巨大的发电能力就被浪费了。所以，允许交易流转有利于区域间的平衡发展。与此同时，在交易时，国家必须要有严格的监管制度。

需要哪些配套措施？

　　记者：可再生能源配额制的实施，还需要哪些配套措施？

陈柳钦：在《可再生能源电力配额管理办法》出台的同时，还应该出台相关的配套措施，否则可再生能源发电上网难题难以彻底解决。

首先要解决电网企业的利益平衡问题，关键是电价机制问题。推行配额制肯定离不开国家的大力扶持，但扶持到什么程度，却是会引起极大争议的话题。对于国家和社会来说，电网是一个提供公共服务的平台。但作为企业，它不是慈善机构，必须按照市场机制来运作，其盈利也是理所应当的。由于可再生能源发电成本高于常规发电成本，上网电价的成本差异在现行电价机制中不能传递至电力终端用户予以消化，仅靠国家补贴不能完全冲抵差异成本，影响电网企业收购接纳可再生能源电力的积极性。即使出台的《可再生能源电力配额管理办法》，根本问题没有解决，并且没有具体的法律要求和奖惩机制。

其次要解决配额制在不同地区间的交易制度。由于我国可再生能源资源分布不均，要完成所谓的配额，许多中东部省份需要向西北部地区购买额度。问题在于，此类配额交易涉及众多环节和待解难题，各省之间买卖可再生能源电量的价格该如何确定，输电通道、输电费用如何计算，配额的可测量、可核实等均有待进一步研究和确定。如果配额无法交易，那就称不上是真正的配额制，而更像是有关指标的行政强制分配制度。

配额制是促进可再生能源发展的新政，但仍以行政考核为手段，其能否完全落地仍有诸多不确定性。配额制只有和先进的技术、有力的监管结合起来，才能发挥最好的效应。配额制在一定程度上可以解决一些问题，但不能解决全部问题，它只是一个过渡性举措。要从根本上解决问题，还需从电力体制、电价机制、产业政策以及市场资源配置等方面进行配套考虑，综合治理。