解读光伏国八条之完善支持政策

七、完善支持政策

本次文件对光伏的支持政策是有史以来最为完善的。虽然是提纲挈领式的语句，但都有丰富的内涵。共从六个方面进行支持，１）光伏应用；２）电价和补贴；３）补贴资金管理；４）财税支持；5）金融支持；6）土地支持。因此，虽然24号文共有八大项，但从支持的角度，称为“国六条”更为合适，而不是“国八条”。

以下逐条解释。

“(一)大力支持用户侧光伏应用。开放用户侧分布式电源建设，支持和鼓励企业、机构、社区和家庭安装、使用光伏发电系统。鼓励专业化能源服务公司与用户合作，投资建设和经营管理为用户供电的光伏发电及相关设施。对分布式光伏发电项目实行备案管理，豁免分布式光伏发电应用发电业务许可。对不需要国家资金补贴的分布式光伏发电项目，如具备接入电网运行条件，可放开规模建设。分布式光伏发电全部电量纳入全社会发电量和用电量统计，并作为地方政府和电网企业业绩考核指标。自发自用发电量不计入阶梯电价适用范围，计入地方政府和用户节能量。”

本项大力支持用户侧应用，改进了以前笼统地成为“分布式发电”的叫法。明确“用户侧”，就意味着，用户使用光伏发电无需经过电网，而可以直接使用；这其实也是分布式光伏发电的本意和初衷。用户侧发电的规模越大，越能缓解电网的传输容量，越有利于电网的稳定。因此，明确用户侧发电，是一个正确的方向。

本段有六层含义，首先，开放用户侧分布式电源建设，注意两个词，一个是“开放”，意味着不再限制。这与随后所说的豁免许可相呼应；另一个是“分布式电源”，而非“分布式光伏”，意味着可以进行、而且是鼓励进行多能互补。

第二，在鼓励企业、机构、社区和家庭安装、使用光伏发电的同时，也鼓励专业化能源服务公司与用户合作，投资建设和经营管理为用户供电的光伏发电及相关设施。这意味着今后中国将出现一大批能源服务公司，来进行光伏发电的投资建设和经营。

第三，对分布式发电实施备案管理，豁免分布式光伏发电应用发电业务许可。这是一个很关键的词语，以后将专文叙述。想想如果香烟的生产和销售豁免了许可是什么情况。

第四，如果不需要补贴的，可放开规模，也就是不设上限。现在可能许多人认为这一点没有意义，但是，两年后，将有许多地方的用户侧发电不需要补贴一样具备盈利能力，那时，这一条就等于为光伏的发展放开了缰绳，脱开了桎梏，将带来巨大的市场。

第五，分布式发电量纳入发电和用电统计，作为地方政府和电网企业业绩考核，这为地方政府支持光伏多了个理由。

第六，自发自用电量不计入解体电价适用范围，这为用电量大的家庭用户安装光伏提供了更大的利益诱惑，而“计入地方政府和用户节能量”，则能够使地方政府和用户增添很大的吸引力，因为，节能量目前和GDP一样，是地方政府官员考核的一个重要指标。

总之，本段的政策，依笔者看来，是有足够的力度的。

“(二)完善电价和补贴政策。对分布式光伏发电实行按照电量补贴的政策。根据资源条件和建设成本，制定光伏电站分区域上网标杆电价，通过招标等竞争方式发现价格和补贴标准。根据光伏发电成本变化等因素，合理调减光伏电站上网电价和分布式光伏发电补贴标准。上网电价及补贴的执行期限原则上为20年。根据光伏发电发展需要，调整可再生能源电价附加征收标准，扩大可再生能源发展基金规模。光伏发电规模与国家可再生能源发展基金规模相协调。”

如果仅有补贴而无资金不到位，对于光伏发电企业来说还是空欢喜。本段就是为了解决资金来源的。这是个重要的问题，非常重要。

这次，确定了“按照电量补贴”的政策，终于放弃了“金太阳”、“金屋顶”那种鼓励造假、方便寻租的愚蠢政策。

对于地面的光伏电站，这里确定了电价制定原则，就是“根据资源条件和建设成本”，资源条件是应该考虑的，但“建设成本”似乎有些难以理解。比如，同样的地区和同样的装机容量，A公司建设成本是100万，而B公司建设成本是200万，难道应当给B公司电价更高吗？如果是这样，这又是一个瑕疵。

制定上网标杆电价，通过招标，已经证明是不妥当的，但是，至少是公平的。只要明确一点，谁中标，谁就必须按照投标价享受电价补贴，但给其它公司的标杆电价不一定按照中标价，而是可以比中标价高，这就可以避免那些公司恶意低价竞标了。这也是公平的，因为，报低价的公司可能会有广告效应，他们低于标杆电价的部分可以当作广告费。

根据成本变化进行电价的调减，也是合理的。这次首次明确了电价的年限是20年，终于将一个很简单的问题确定了。有人说希望25年，其实，只要十年，火力发电的价格就会高于光伏发电，那时，即便不补贴而按照正常的火电上网电价，可能也比现在加上补贴的价格还高了。过去大家希望明确年限的目的，只不过是希望不要才并网了两年，第三年就没有补贴了。

至于资金来源，明确了可以调整可再生能源店家附加的征收标准（现在是每度电8厘钱），扩大可再生能源基金规模。这是好事。但是，最后一句依然有个隐患，似乎倒过来说才对，就是“国家可再生能源基金规模应当与光伏发电规模相协调。”否则按照现在的说法，如果没有钱了，是否就不让大家发展光伏了？虽然这实际上不会发生，但一旦光伏发展速度较快，基金不够，则前面的鼓励支持等，又会出现饱和而延滞。

“(三)改进补贴资金管理。严格可再生能源电价附加征收管理，保障附加资金应收尽收。完善补贴资金支付方式和程序，对光伏电站，由电网企业按照国家规定或招标确定的光伏发电上网电价与发电企业按月全额结算;对分布式光伏发电，建立由电网企业按月转付补贴资金的制度。中央财政按季度向电网企业预拨补贴资金，确保补贴资金及时足额到位。鼓励各级地方政府利用财政资金支持光伏发电应用。”

这段有三层意思，第一，电价附加的征收要严格。这个背景是，我国2012年可再生能源电价附加实际征收了110亿元，但实际征收只占应收的30%，还有70%未能征收上来，也就是说，如果做到“应收尽收”的话，应当能够征收370亿元上来。未能全部征收的原因主要有三个，1）是地方政府为了招商引资，对许多企业给予了私下减免；2）对工业用电大户的电价减免；3）为了减轻农民负担，农业用电未能征收。这三个部分，农业用电的可再生能源电价附加的征收可能有难度。因此，“应收尽收”很不容易做到，不如直接规定：农业生产用电予以减免可再生能源电价附加，其余应收尽收，似乎更为现实。

本段的第二层意思，确定了给光伏发电按月结算的制度。这是一个大好事。现在西北的许多光伏电站，虽然买了路条，说好了一元一度，但是，并网了两年也没有拿到电费补贴，因为电网也没有拿到钱。现在，明确了中央每个季度向电网企业“预拨”补贴资金，并确保补贴资金按时足额到位。这样，电网公司就没有理由不按时给钱了。

第三层意思，是除了中央补贴外，地方政府还可以再用地方财政进行补贴，例如，江苏今年确定的是1.3元/度的电价，而浙江嘉兴制定了惊人的2.8元/度，不知道嘉兴有没有其它的限制条件，否则，政府的财政可能会出现大的窟窿，考虑到嘉兴的严重缺电情况，这种不计成本的做法也可以理解，但总觉得突兀。

“(四)加大财税政策支持力度。完善中央财政资金支持光伏产业发展的机制，加大对太阳能资源测量、评价及信息系统建设、关键技术装备材料研发及产业化、标准制定及检测认证体系建设、新技术应用示范、农村和牧区光伏发电应用以及无电地区光伏发电项目建设的支持。对分布式光伏发电自发自用电量免收可再生能源电价附加等针对电量征收的政府性基金。企业研发费用符合有关条件的，可按照税法规定在计算应纳税所得额时加计扣除。企业符合条件的兼并重组，可以按照现行税收政策规定，享受税收优惠政策。”

上述政策没有什么新意，基本上是对现有的鼓励发展的产业的扶持政策的重述。不光是光伏，电子，生物科技，新材料，现代服务，电子商务，等许多产业，都能享受到同样的政策。

“(五)完善金融支持政策。金融机构要继续实施“有保有压”的信贷政策，支持具有自主知识产权、技术先进、发展潜力大的企业做优做强，对有市场、有订单、有效益、有信誉的光伏制造企业提供信贷支持。根据光伏产业特点和企业资金运转周期，按照风险可控、商业可持续、信贷准入可达标的原则，采取灵活的信贷政策，支持优质企业正常生产经营，支持技术创新、兼并重组和境外投资等具有竞争优势的项目。创新金融产品和服务，支持中小企业和家庭自建自用分布式光伏发电系统。严禁资金流向盲目扩张产能项目和落后产能项目建设，对国家禁止建设的、不符合产业政策的光伏制造项目不予信贷支持。”

人民银行对于光伏产业的“风险提示”，是现在许多光伏企业贷不到款，而且原有贷款被压缩和提前收回的主要原因。这次，也是先来了个“有保有压”，留了很大的余地。后面支持做大作强的那些企业，很笼统，而提供信贷支持的是“有市场、有订单、有效益、有信誉的光伏制造企业”，但那些本来很好的，假如再有个天灾人祸的，没有了订单和效益，银行是否又要收回贷款呢？那可能还不如开始就不贷。

这段话，支持的企业和不支持的企业，说了都和没说一样。但是，唯一的意义，也是非常重要的意义是，这段话，让银行对光伏企业贷款解了禁。这才是这段话背后的最重要的内涵。

“(六)完善土地支持政策和建设管理。对利用戈壁荒滩等未利用土地建设光伏发电项目的，在土地规划、计划安排时予以适度倾斜，不涉及转用的，可不占用土地年度计划指标。探索采用租赁国有未利用土地的供地方式，降低工程的前期投入成本。光伏发电项目使用未利用土地的，依法办理用地审批手续后，可采取划拨方式供地。完善光伏发电项目建设管理并简化程序。”

笔者本人极端不赞成占用耕地、林地、草原来进行光伏电站的建设。但是，如果利用田埂、渠边、路旁等不影响农业生产和树木生长的，还是非常支持的。对使用“未利用土地”进行光伏发电的，采取划拨的方式，企业未必高兴，可能还是多少给点钱，落实了土地使用权，更为妥当。