改革审批制度能否遏制光伏“路条”投机？

10月28日，能源局发布特急文件《规范光伏电站投资开发秩序》（下简称《通知》），《通知》指明制止光伏电站投资开发中的投机行为、禁止各种地方保护和增加企业负担的行为。这是短期内能源局针对规范光伏发电所发的第三个文件，也是继10月12日发布同为“特急文件”的《关于开展新建电源项目投资开发秩序专项监管工作的通知》后，官方又一次明确强调要健全光伏电站项目备案管理，制止光伏电站投资开发中的投机行为。有业内人士认为，此举剑指高价路条倒卖和囤积路条不开工等现象。

众所周知，一个光伏电站项目，只有拿到路条后，环评、水土保持、地质灾害、土地预审、电网接入等支持性文件才能启动。随着光伏电站市场的日趋火热，电站的路条价格也水涨船高，为此开发企业的利润被进一步压缩。目前，光伏电站路条的发放权在各地方政府，据悉，一般有比较强的地方资源关系的人，可以在地方上拿到路条，而在拿到路条以后，又可以用一个很高的价格把路条出售。有业内人士透露，得到目前路条的价格大约在0.3-0.5元/瓦之间，而一个光伏电站每瓦的建设成本目前也只有大约7元每瓦。也就是说，一个10MW的项目，路条价格就高达300万到500万之间。

据了解，在去年底光伏电站项目由核准制改为备案制之前，光伏行业有大小路条之分，备案制之后则没有“小路条”概念，只有“大路条”。“小路条”一般是指当地省发改委签发的允许开展前期工作的复函，拿到“小路条”之后还有很长的路要走，需要获取包括可行性研究报告、土地许可、环境评价、矿产压覆、电网接入在内的“大路条”批准。过多的审批环节，给长袖善舞的“路条”掮客留下了寻租、套利的空间。并且，“路条”有效期一般为两年，而100兆瓦电站建设期大概只要5个月，这也留下了“倒卖”时间。

倒卖“路条”，一方面抬高了市场开发成本，又拖延了项目投建进度，更侵蚀了电站运营商的利润。

此次《通知》指明项目备案文件应明确项目建设内容、投资主体、建设场址及外部建设条件等要素，针对光伏电站项目开发周期短的特点，对备案文件的有效期限以及撤销、变更的条件和流程应作明确规定。在有效期内未开工建设且未按规定申请延期的，项目备案文件到期后自动失效。

并要求各省级及以下地方政府能源主管部门对明显缺乏相应的资金、技术和管理能力的企业，不应配置与其能力不相适宜的光伏电站项目。还要求申请光伏电站项目备案的企业也必须以自己为主（作为控股方）投资开发为目的，能够按照规划和年度计划及时开展项目建设。专门从事光伏电站“路条”倒卖或非法转让谋利的企业，或将在一定期限内不能作为投资主体。

现在“路条”倒卖乱象丛生，很多是为了避税等考虑，逃避了监管。中国电力发展促进会专职顾问姜绍俊建议，既然“路条”是对项目前期工作的认可，若将前期工作施以价值化，在不增加上网电价的前提下可以让“路条”在市场上挂牌有偿转让，这可以催生一个新的产业。当然，前提是交易要透明、竞标、依规，在产权市场上进行。也有资深光伏业内人士称要想避免“路条”潜规则就要改革审批制度，例如通过公开招标的方式寻找项目投资商。

美国能源部（DoE）旗下的劳伦斯伯克利国家实验室在2013年公布的一份报告中称，相比于那些具有精简审批流程的城市，在繁杂审批流程的城市，光伏系统每瓦价格增加了0.27-0.77美元。

关于审批的问题，国内并不止一次提及。吴新雄曾表示，做好“十三五”能源规划，要转变能源管理方式，强化规划引导，弱化项目审批，最大限度减少审批机关的自由裁量权，让权力在阳光下运行。

1月1日起，新疆自治区发改委下放风电和太阳能光伏发电项目上网电价审批权限，各地(州、市)发改委可审核批复风力发电和太阳能光伏发电项目上网电价。

今年，宁夏进一步简化光伏发电项目审批手续。自治区发改委对于已经取得同意开展前期工作的光伏电站项目由自治区核准制改为自治区备案制。

2014年1月至4月，国家能源局市场监管司会同新能源和可再生能源司、江苏能源监管办、江苏省能源局组成驻点江苏工作组，开展了可再生能源发电项目审批简政放权落实情况专项监管工作。

在国外也有同样的审批问题。加利福尼亚州与美国其它各州类似，许可与审查流程均已“推脱”至县与市级，这意味着不同的司法管辖区处理方式各有差异，这不仅延长安装时间，还增加成本，令美国住宅及商业太阳能安装商“头痛不已”。2014年8月21日，加州众议会通过议会法案第2188号（Assembly Bill 2188，A.B.2188）--要求各市及县遵守法令简化住宅光伏及太阳能热系统的审批流程。

那么问题来了，改革审批制度能否遏制光伏路条投机呢？