能源立法：多在可操作性上下功夫

被称作能源“宪法”的《能源法》或在不久的将来迎来梦想照进现实的机会：在十八届四中全会出台《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》之后，国家发展改革委政策法规司司长李亢在加快法治机关建设发布会上表示，将积极配合国务院法制办加快推进《能源法》、《电力法（修订）》、《海洋石油天然气管道保护条例》等的立法进程。

记者在采访中发现，能源行业在历经多年的变革之后，更加需要一部能源“宪法”来保障已有的改革成果，继续推进进一步的市场化改革。“在制定和修订法律的过程中，更要注意从‘概念’法到‘操作’法的转变，法律不能只是一个存在，而没有实际操作的可能。而这种现象目前在能源行业屡屡出现。”国家发展改革委能源研究所原所长周大地告诉记者。

综合性、基础性的能源“宪法”亟须出台

事实上在十八届四中全会召开之前的6月13日，国家主席习近平在中央财经领导小组第六次会议上就强调，“积极推进能源体制改革,抓紧制定电力体制改革和石油天然气体制改革总体方案,启动能源领域法律法规立改废工作。”而在此之前，我国《能源法》立法工作已延宕多年。

据专家介绍，《能源法》自2005年9月前任总理赞成立即研究起草之后，历时9年，自送审稿报送国务院也已经6年了，虽然年年列入国务院的立法计划（2009年、2010年为一档计划，即当年国务院常务会议审议并报送全国人大常委会的项目；2011~2014年一直列入二档计划，即需要抓紧工作、适时提出的项目），但至今仍未能走出国务院提交全国人大或人大常委会审议。

周大地在接受记者采访时表示：“当然，当时的那一次草案也已经不完全符合现在能源发展的实际。比如能源使用与节能减排之间的关系、近两年提出的混合所有制改革和一系列能源领域都在发生的定价市场化改革，等等，都亟需更综合更基础的能源‘宪法’来规范、促进。所以现在的能源立法需要更多的实际调查研究和预测，必须是对原有草案的‘换血’和发展。”

从理论上说，应该母法在先，母法出来后，再依母法修改子法。而我国目前在能源领域，已经有《电力法》、《煤炭法》、《节约能源法》和《可再生能源法》4部单行法。为何《能源法》的出台如此困难？曾被聘为“能源法”起草专家组国家能源领导小组办公室常驻专家、中国法学会能源法研究会副会长吴钟瑚认为：“能源领域的法律执行主体不明确直接拖慢了立法的进程。”

的确，在《能源法》的制定过程中，由哪些部门具体执行监管和执法权难以确定，相信是《能源法》一直难以出台的重要原因。

　　《电力法》修订：法律“脚步”跟不上改革的速度

此前，业界乐观以为2014年将成为《电力法》修订的突破之年：1月下旬，国家能源局政策法规司组织了一次电力法修订意见征求会，这是十多年来关于《电力法》修订的最新一次努力。这部滞后的法律早已经不适应行业的发展，修订在各种场合屡次被提起。从1999年第一次提议修改算起，至今已近15年。

“电改太快了，法律的脚步没有跟上。”周大地说。

现行《电力法》是1995年末的12月28日通过的，这正是电力体制改革的前夜，政企分开的方向已经确立，《电力法》的出台正是这一时期的重要成绩，被誉为电力法制建设的里程碑。《电力法》在垄断行业中率先确定了电力工业管理体制必须实行政企分开。此后的1997年国家批准组建国家电力公司，在中央层面实现了政企分开，省一级的电力局也先后撤销，也做到了政企分开。在这部法律的支持下，市场机制在电力资源配置中日益明显地发挥基础性作用，电力发展的体制环境发生了重大变化。

然而，时至今日，这部曾经在电改前期发挥重要作用的法律却有诸多条款不再适用于今天的电力行业发展情况。“比如发电计划和配额是不是应该再由国家分配各地争抢、电力调度是不是由电网一家说了算以及可再生能源的并网问题，等等。在这些领域，电力法的条款都需要做出与时俱进的修改。”周大地说。

吴钟瑚也认为，作为调整电力建设、生产、供应和使用的《电力法》，是1995年颁发后实施的，距今已经16年多了，那时的可再生能源发电，是“小荷只露尖尖角”，在电力法中只前瞻性地作出鼓励可再生能源发电的政策性规定。现在可再生能源发电，如雨后春笋，蓬勃发展，一些领域已经步入世界前列，成了我国电力市场中成长性极强的发电主体，但是它的发电特性和并网条件，与常规发电相较有很大的差异，并网后给电网带来的技术经济效益也不同于常规发电，因此也必然产生新的经济法律关系，需要修改《电力法》，制定新的制度来支撑。

　　能源立法不应再停留在“概念法”的层面

而对于今后立法精神的转变，受访专家均认为，能源立法不能再停留在“概念法”的层面上。“之前能源行业的立法都是历经了多个部门的利益协调后的产物，很多条款都是概念性的，由于执法主体不明确，利益没有完全协调到位，所以实际操作性很差。现在再制定这样的法律没有任何意义，必须有可操作性的，有具体的指标和办法。”周大地说。

操作上问题最大的被认为是《可再生能源法》，中国可再生能源学会副理事长孟宪淦告诉中国经济导报记者：“《可再生能源法》确立可再生能源发电全额保障性收购制度，但是现实中并没有完全做到。”

当然，这是体制和机制共同作用下的结果，包括：电网垄断、标准缺乏、预见性不足导致电网规划不到位，等等。吴钟瑚认为，也不能全打电网一家的“屁股”。因为立法并不完善，没有考虑到可再生能源的无序发展。电网认为，你不能建一家电站，我马上就收购吧。电网的安全怎么办？电网是要规划的。电站业主这边也有理：为什么你不按照法律规定，全额收购呢？这说明法律是需要不断完善的，在全额保障性收购上可操作性不强。

同时，受访专家认为，《可再生能源法》实际是可再生能源发展促进法，在制约可再生能源无序发展方面考虑得并不够。事物发展有个过程，当初制定甚至修改《可再生能源法》时，我国的可再生能源开发明显落后，资金不足、产量低、政策支持不够，存在市场障碍。当然，现在促进可再生能源发展也是对的，但是在防止无序发展方面还是需要法律来规范和调整的。“总之，我们目前的状况就是当法律跟不上了，就发文件解决。但如果文件可以凌驾于法律之上，何谈法治？所以必须加快法律的制定和修改进程，出台更具可操作性的法律。”周大地说。