【深度】政府不当干预如何影响光伏产业？

本文在“市场失灵论”和“体制扭曲论”的基础上提出“政府不当干预论”，以解释中国战略性新兴产业出现产能过剩的原因，并以光伏产业为例，将光伏产业划分为上、中、下游三个环节，从政府行为、产业内部环节和供给视角分析了战略性新兴产业产能过剩的形成机制。在实证分析中，本文利用生产函数法测度了光伏产业及其三个环节的产能利用率，量化测算了政府补贴、土地价格扭曲程度和金融支持水平及其对产能过剩的影响程度。

研究结果显示，光伏产业不仅呈现出结构性产能过剩，还出现体制性产能过剩；近年来，政府偏好于对战略性新兴产业进行不当干预，引致和加剧了光伏产业的产能过剩，但对其内部各环节产能过剩的影响程度存在明显差异；总体而言，光伏产业中政府干预程度越深的环节，产能过剩程度越严重。化解当前战略性新兴产业的产能过剩问题，应转变传统扶持政策，避免政府不当干预行为，进一步推动要素市场化改革，提高关键技术研发和制造能力，形成以创新驱动为核心的动力机制，避免陷入新兴产业链上的“低端锁定”。

一、问题提出

为了应对全球金融危机的消极影响和新工业革命带来的挑战，中国先后推出了一揽子刺激计划和产业政策，培育和发展战略性新兴产业。在政府扶持下，战略性新兴产业得到快速发展，成为中国经济发展的重要支撑。然而，近年来，部分战略性新兴产业却出现了产能过剩、效益下滑和发展停滞等现象，引起了社会各界的广泛关注。光伏产业是战略性新兴产业的典型代表，本文以中国光伏产业为例，探究其产能利用率现状和产能过剩产生的原因，并提出相关政策建议，对化解产能过剩、推动战略性新兴产业可持续发展，避免战略性新兴产业走上传统产业发展老路，具有借鉴和启示意义。

根据张伯伦等人的经典产业组织理论，产能过剩往往出现在垄断竞争市场中，而中国的钢铁、水泥、电解铝、光伏、风电等产能过剩较为严重的行业均呈现出过度竞争状态。因此，传统的经济理论不能很好地解释中国现阶段的产能过剩问题。国内学者对于产能过剩形成机理的观点大致可以分为两种，即“市场失灵论”和“体制扭曲论”。林毅夫认为，在发展中国家，投资者容易对前景良好的产业产生共识，出现“潮涌现象”；由于市场信息不完备，投资者对行业内企业数目不确知，投资协调难度大，因而出现产能过剩。

这种由“市场失灵”造成的产能过剩，应通过政府干预进行治理。江飞涛和曹建海ra认为市场失灵假说与现实不符，由政策性补贴竞争所带来的体制扭曲是导致产能过剩的根本原因。耿强等、王立国和鞠蕾等学者也分别从不同角度讨论了官员激励相容和体制扭曲加剧产能过剩的程度。上述文献大多是从宏观经济和传统行业角度分析产能过剩的形成机理，那么，对于正处在成长期的战略性新兴产业，市场失灵和体制扭曲是否也能解释其产能过剩出现的原因呢？李琪认为，新兴产业属于朝阳产业，产能过剩只是短暂性的供过于求，政府干预在初期是必要的。傅沂则认为，政府对光伏产业“输血式”的扶持是按照传统发展思路设计的产业政策，并不适合光伏产业的本质特征。

从现有文献看，对战略性新兴产业产能过剩的研究存在三点不足：①大多是从宏观经济和传统行业的角度研究产能过剩问题，从微观视角实证研究战略性新兴产业产能过剩的较少；②从整体产＇业角度进行探讨的较多，而详细分析各生产环节产能实际利用状况的文献较少；③已有文献大多是从市场失灵和体制扭曲等维度分析传统制造业产能过剩的形成机制，对战略性新兴产业产能过剩的形成机制分析相对不足。本文将从微观视角研究战略性新兴产业的产能过剩问题，提出“政府不当干预论”，从政府补贴、土地价格扭曲和金融支持水平三个维度分析战略性新兴产业产能过剩的形成机制，并围绕以上三个维度构建相关指标以测度政府对企业的干预程度，从供给角度实证分析政府干预对光伏产业及其产业链各环节产能过剩的影响程度。

　　二、理论分析与研究假设

　　1、“政府不当干预论”与战略性新兴产业

产能过剩的理论诠释战略性新兴产业正处于发展的萌芽期或成长期，一般不会出现大范围、长时间的产能过剩，即使出现也是一种周期性的短时间供大于求现象％然而，中国战略性新k产业的产能过剩属于大范围、长时间的非周期性产能过剩，这种非周期性的产能过剩很难用“市场失灵论”和“体制扭曲论”进行解释。中国战略性新兴产业产能过剩的形成原因和机制需要从政府不当干预行为人手进行分析。

由于市场不完备性、公共品供给、信息不对称、外部性溢出等因素存在，市场经济总会出现市场失灵现象。市场失灵是政府干预的逻辑起点，为政府干预提供了理论依据。同时，为了实现缓和社会分配不公、缩小收入差距、缓解有效需求不足、抵消不完全竞争的消极影响、实现充分就业、保护和促进新兴产业发展等目的，也需要政府发挥相应职能，对经济进行干预，以弥补市场在资源配置中的不足。由此可见，市场经济的发展需要市场机制和政府干预“双手齐下”。然而，政府干预应以有利于市场机制的有效运行为准则，不能阻碍或限制市场有效竞争，更不能完全替代市场机制。综合考虑政府干预的力度、时间、范围、手段和效果，可以将政府干预分为适度干预和不当干预两大类。适度干预指的是，政府在干预经济时，遵循成本一收益规则，通过产业政策和竞争政策采取符合有效市场假说的政府行动，弥补市场失灵，扶持弱势产业发展，维护公平有效的市场竞争，保护市场机制发挥决定性调节作用。

也就是说，政府适度干预不是否定或替代市场机制的作用，而是弥补市场缺陷或市场失灵。与之相反，不当干预指的是，政府在干预经济时，出于政绩冲动、官员寻租、权力扩张、“父爱主义”等动机，违背市场规律，追求短期利益，用政府行为取代市场机制，直接干预或影响企业行为，阻碍或限制市场竞争，导致资源配置效率降低。政府不当干预既可能是由于信息失真、决策滞后或失误、寻租行为、监督体制不健全等导致的政府干预不及时、不到位或不对路等干预失效现象，它将使得经济活动水平波动，出现经济损失，背离政府干预初衷；也有可能是政府违背市场规律，通过财政补贴等方式主导投资，扭曲要素及资源的市场价格，干预企业微观市场活动等导致的干预过度现象，它将造成市场功能紊乱和企业行为异化，从而加重市场失灵。

中国战略性新兴产业产能过剩出现的主要原因在于中央政府干预失效和地方政府干预过度的相互叠加。为了应对全球金融危机的消极影响和新工业革命带来的挑战，中央政府先后推出了一揽子刺激计划和产业政策，对战略性新兴产业的培育和发展进行干预。中央政府实施干预的初衷是，通过培育和发展战略性新兴产业，推进产业结构升级、加快经济发展方式转变，构建现代产业体系、提升产业国际竞争力，增强产业自主创新能力、实现可持续发展。然而，由于中央政府干预措施、政策实施手段和监督考核机制的局限性，战略性新兴产业的发展战略和规划在具体实施中出现变形，导致中央政府干预失效。

中央政府支持战略性新兴产业发展的政策意图，对地方政府而言，意味着发展战略性新兴产业本身将是重要的政绩，对这些产业提供廉价土地、金融支持和财政补贴具有了合法性，所承担的政治成本和风险很小。于是，各级地方政府为了追求自身短期经济利益，纷纷出台不同版本的超常规优惠政策，甚至与本地企业一起合谋套取中央政府的优惠政策，不顾本地实际情况，争上新兴产业项目，盲目扩大产能，造成了过度投资、重复建设、产业趋同以及产能过剩现象。地方政府对战略性新兴产业的过度干预，扭曲了中央政府的政策意图，加剧了中央政府干预失效。

在经济转型阶段，地方政府具备了对战略性新兴产业实施不当干预的动机和能力。长期以来，地方政府在推动经济增长中起着至关重要的作用。随着分税制、放权让利改革以及财政分权体制的实施，地方政府拥有了更多的经济自主权I地方政府有强烈的动机干预“短平快”的投资项目，采取优惠政策招商引资战略性新兴产业是优惠政策多、利润空间大的朝阳产业，其发展之初也迫切需要政府通过产业政策进行适当扶持和适度保护，这也为地方政府干预战略性新兴产业发展提供了正当理由。在国家产业政策和政绩考核体制的导向下，地方政府会更多地关注短期经济增长绩效，忽视经济的长期可持续协调发展；同时，政府官员的政绩冲动和寻租行为也会带来政府不当干预，从而导致企业过度投资。近几年来，中国大力倡导发展环境友好型的低碳社会，相比于以前的考核机制，地方政府又面临了节能减排的压力。因此，以光伏产业为代表的战略性新兴产业就成了各级地方政府的“宠儿”，各地政府打着低碳排放、绿色发展的旗号大力推动风电、光伏发电等项目建设，采取各种干预手段盲目保护和推进光伏企业的经营和发展。这种地区之间经济和政治竞争使得地方政府不顾地区自身资源禀赋与产业基础条件，对战略性新兴产业采取不当干预手段，扭曲了市场功能，致使企业盲目投资，造成产能过剩。

从以上分析可以看出，地方政府具有强烈的动机和意愿对战略性新兴产业进行不当干预。从地方政府干预的能力视角看：①随着分税制改革和财政分权的推进，地方政府的财力逐渐增大，有能力对政府相中的新兴产业项目进行配套补贴或实行税收减免；②由于转型时期中国土地所有权较为模糊，地方政府拥有对土地的垄断权力，具备为企业提供低价土地的能力；③资本市场和金融体系的软预算约束，使地方政府能够帮助企业获取金融资源；④由于环境产权不明晰与环保制度上的缺陷，也使得默许或纵容企业污染环境和破坏生态成为许多地方政府干预企业投资的手段。由此可见，地方政府具备了对战略性新兴产业进行不当干预的能力。

中国战略性新兴产业处于发展的起步阶段，市场、技术、信息的不成熟使得产业内部资源配置不合理，更易受政策导向和政府干预的影响。在战略性新兴产业发展中，地方政府采用较多的干预手段包括政府补贴、土地供给干预和金融支持干预。根据工业和信息化部编制的《战略性新兴产业分类目录》，光伏产业属于ff能源产业中的三级目录产业，包括6个四级目录产业、20个五级目录产业。按照投人产出关系和产业链分布状况可以将这些产业分为上、中、下游三个环节。上游环节包括晶体硅生产设备、硅料、硅片等细分产业，中游环节包括电池片、电池组件等细分产业，下游环节包括光伏发电应用系统集成、太阳能光伏建＇筑一体化系统及产品、光伏电站工程、光伏发电等细分行业。由于光伏产业不同环节的盈利能力、投产周期、技术水平、工艺要求存在较大区别，政府对不同环节的干预程度也存在明显差异。

　　2、政府补贴与产能过剩

补贴是政府干预企业最直接的方式，对刚起步的战略性新兴产业而言，补贴显得尤为重要。政府补贴资金主要来自于中央政府，但地方政府也以配套资金、税收减免等形式实施补贴。在战略性新兴产业发展之初，政府补贴确实在一定程度上起到了鼓励和导向作用。然而，一方面，这种事前补贴方式并没有随着新兴产业进入不同阶段和不同地区而有所改变，导致企业发展严重依赖于政府补贴资金；另一方面，地方政府过度干预企业补贴资金投向，扭曲了资金使用效率，致使大部分政府补贴资金流向了产能投资领域，甚至出现地方政府与企业合谋弄虚作假骗取中央政府补贴的现象。政府补贴之所以没有按照预想的效果发生作用，是因为“一刀切”的补贴方式并没有将资金落到实处，或者说用在“刀刃”上。地方政府和企业为了快速回本盈利，获取更多补贴资金，热衷于发展高能耗、低技术的简单初级项目。同时，产品质量标准的缺失、创新环境的破坏以及国内需求市场的阻滞，使得这种低水平的规模扩张不仅与战略性新兴产业发展高端水平的目标背道而驰，也造成了资源配置混乱、产业同构和产能过剩现象。地方政府的不当干预降低了中央政府补贴的使用效率。大部分企业一旦获得政府补贴资金，就会将其用于其他与研发无关的短平快项目，政府补贴对促进科研投人是无效的，没有带来企业投资效率的提升。

从光伏产业的发展看，一方面，政府补贴采用事前补贴、一刀切等方式，扭曲了企业的投资行为，诱使企业为获取补贴而投资亏损项目或低技术门槛项目，形成过剩产能。另一方面，由于缺乏对企业的创新激励和事后监督，政府补贴等优惠政策破坏了创新环境，使得企业偏好于成本低、风险小、收益快的低附加值产品，并带来企业的盲目扩张，造成企业间无序竞争和产能过剩在光伏产业内部，下游产业对投资额要求相对较高、生产周期相对较长，最需要政府补贴予以扶持。然而，在地方政府与企业的合谋下，进人门槛较低、技术水平相对落后、见效较快的上游环节和中游环节获得政府补贴反而更多。上游环节中，多晶硅生产技术较为复杂，研发周期相对较长，需要政府补贴支持其开展技术创新和研发设计。然而，流向上游的政府补贴大多投向技术水平相对落后、研发周期相对较短、进人门槛相对较低的单晶硅企业，造成多晶硅依赖进口、单晶硅大量过剩的现象。从以上分析可以看出，政府补贴主要流向了技术门槛较低的产能投资领域，打破了行业发展规律，加快了战略性新兴产业的低端盲目扩张速度，扭曲了市场选择机制，加重了产业发展初期的过度进人现象。根据上述分析，本文提出：

论断1：政府补贴对战略性新兴产业产能过剩的形成具有正向推动作用。

3、土地价格扭曲与产能过剩

土地不仅是企业基本的生产要素之一，也是政府进行干预的重要筹码。土地干预的主体是地方政府，地方政府寻找中央政府土地政策的漏洞，扭曲土地使用价格，进行过度干预。楚建群等通过测算北京、成都两地政府出让工业用地的长期收益后发现，工业用地给地方政府带来的综合收益是住宅用地的两倍多。由此可以看出，地方政府具有强烈的动机对工业用地进行干预。政府利用土地进行补贴往往又是通过压低土地价格以吸引企业投资建厂的形式实现的，这在一定程度上会引起重复建设和产能过剩。“土地产权模糊”是低价供地的关键所在，政府以低成本获取土地，再以低地价甚至零地价出让给符合国家产业政策的战略性新兴产业内的企业，使得企业自有资本过低、经营成本下降、风险外部化，导致大量低效率产能投资上线，从而出现产能过剩。在中国现阶段规定强制采用招、拍、挂方式出让土地的背景下，地方政府依然能够打着“协议出让土地”的幌子对部分土地以低地价甚至零地价出让。协议出让的土地价格往往低于成本价，更是与市场价格相背离。

企业在产能投资中付出的土地成本并不是沉没成本，当项目退出经营后，该土地可以远高于购买价的市场价格转让，这又构成了企业的一部分投资收益。因此，企业有动机以扩大生产规模的名义增加土地资产，获得投机套利的机会。中央政府提出科学发展观后，地方政府在传统工业用地价格扭曲程度上有所收敛，尤其是对于高耗能、高污染的传统产业，用地审批较为严格，用地价格相对合理。然而，对于符合中央政策意图的战略性新兴产业而言，审批环节相对宽松，用地价格十分优惠，价格扭曲程度较高。光伏产业的下游环节主要涉及太阳能光伏建筑一体化系统的设计、建设、安装和户外光伏电站工程与光伏发电，用地多为戈壁荒滩，政府干预程度相对较轻。光伏产业的上游和中游环节需要投资建厂，现有的光伏产业园区主要涉及上游和中游环节。因而，相对而言，土地价格扭曲对光伏产业的上游和中游＃节的影响较大。截至2011年，中国已有30个光伏产业园区，其中一些企业占用大量土地，建设“花园式”工厂，造成土地资源的长期闲置浪费。这种低成本的大规模扩张导致产业布局雷同、重复建设、资源浪费，且没有增加实质性的有效产出，进一步降低了产能利用率。黄健柏等M利用工业企业和城市地价数据证实，政府低价提供工业用地造成了对辖区企业的实质性补贴效应，并且企业新增土地资产越多，这种价格扭曲对企业过度投资的影响越明显。基于以上分析，本文提出：

论断2：工业用地价格的负向扭曲加剧了战略性新兴产业的产能过剩。

　　论断3：企业通过扩大生产规模增加土地资产对产能过剩具有正向影响作用。

4、金融支持水平与产能过剩

除了上文所说的土地之外，资金对于一个企业的成立和发展也是至关重要的，这也使得政府能够利用金融机构实施干预，扶持政府“满意”的本地战略性新兴产业领域的重点企业和重点项目。金融支持的主体包括地方政府和中央政府，一方面中央政府鼓励政策性银行将资金投向战略性新兴产业，另一方面地方政府利用中央政府的政策导向干预银行贷款行为，使资金流向偏离中央政府的初衷，导致中央政府的干预失效。政府能够干预企业资金来源和企业投资的原因主要有：

①“预算软约束”。“预算软约束”表现在，国有企业在面临亏损或破产时，国家会给予相应的财政投资、税收减免等补贴，以维持企业的经营。另外，政府还会通过国有银行间接削弱企业的负债约束。由于战略性新兴产业是符合国家政策导向的鼓励发展类产业，因而地方政府更有理由通过关系型融资给予其金融支持。

②土地具有融资功能。本文在前文分析中提到战略性新兴产业领域的企业能够低价获得土地投资建厂，而另一方面，企业可以利用土地作为抵押获取银行贷款，这在一定程度上又转嫁了企业的融资成本和经营风险，使得企业能够比较容易地增加投资、扩大产能。

③政策性银行的贷款。政策性银行的放贷行为反映了政府实施特定经济政策的意图，在一定业务范围内，地方政府可以通过干预手段作用于政策性银行，进行直接或间接的融资活动。随着低碳经济热潮的兴起，以新能源为代表的战略性新兴产业成为了各级政府的重点发展对象，政策性银行也纷纷加大了对光伏产业的支持力度。这种投资过热局面仅仅增加了光伏装机量，并没有释放国内需求，再次引发了光伏产业大面积的产能过剩。

④资金使用成本较低。中国城乡居民银行储蓄余额过高导致的资金使用价格低，也是企业能轻易扩大产能的原因之一气商业银行具有很强的放贷意愿，而政府又在一定程度上对本地重点企业进行还款担保，进一步强化了企业在数量和规模上的扩张行为。由于战略性新兴产业领域具有优惠政策多、预期利润高的特点，地方政府偏好新兴产业项目，并利用金融手段助推新兴产业发展，造成战略性新兴产业的产能过剩和地区同质化现象。在光伏产业内部，上游和中游环节投资见效快，预期盈利水平高，下游环节光伏发电成本较高、电力产品市场小、投资回收周期长，因而地方政府和银行更青睐于上游和中游环节。根据上述分析，本文提出：

论断4：战略性新兴产业的金融支持水平对产能过剩具有正向推动作用。

三、研究结论与政策建议

本文在“市场失灵论”和“体制扭曲论”的基础上提出“政府不当干预论”，以解释中国战略性新兴产业产能过剩的形成机制，并以2008—2014年沪深两市中主营业务属于光伏概念的上市公司作为研究样本，将其细分为上、中、下游三个环节，利用生产函数法分别测度了其产能利用率，进而测度分析了政府补贴、土地价格扭曲程度和金融支持水平及其对产能过剩的影响程度。本文得到以下结论：

①中央政府的干预失效和地方政府的过度干预相互叠加构成了政府不当干预，它是战略性新兴产业出现产能过剩的主要原因。财政分权和官员“晋升锦标赛”带来的政府干预同样发生于光伏产业，政府补贴、土地价格扭曲和金融支持等政府干预行为引致和加剧了光伏产业产能过剩程度。政府不当干预扭曲了要素价格，阻碍了市场优胜劣汰竞争机制发挥作用，造成了光伏产业的体制性产能过剩。　　

②光伏产业整体以及上、中、下游各环节均出现严重的产能过剩现象，且各环节产能过剩程度存在明显差别，表现出结构性产能过剩。这种结构性产能过剩与政府对光伏产业不同环节干预程度的差异紧密相关。

③政府偏好于对战略性新兴产业进行干预，政府干预手段对光伏产业各环节的产能过剩影响程度存在显著差异。其中，中游企业的产能利用率对政府补贴和土地价格扭曲的敏感性较高；土地资产增加主要影响着下游企业的产能利用情况；上游和下游企业对金融支持的敏感性相对较高。总体而言，政府干预程度越深的环节，产能过剩裎度越严重。中国培育和发展战略性新兴产业，需要“有为”政府与“有效”市场的有机结合，避免政府不当干预行为，充分发挥企业的主导作用，走可持续发展的新型工业化道路。

（1）转变产业政策的实施方式，提高政府干预的科学性和合理性。地方政府要明确政府职能，合理划定政府和市场的边界，避免政府大包大揽，在经济发展中出现角色越位和错位等不当干预行为。在推进光伏产业等战略性新兴产业发展过程中，政府应建立良好的投资经营环境，落实企业自主投资权，提高投资效率。科学制定产业政策，跟踪产业发展动向及时调整发展战略，避免对企业内部经营的直接干预。中央政府要转变传统“一刀切”的补贴方式，针对产业内部涉及到的不同行业、不同领域实施定向的特有补贴政策。同时，完善补贴资金支付方式和程序，从供给侧的“生产端补贴”转为供给与需求双侧的“生产端和消费端同时补贴”，以扩大国内消费需求倒逼企业提高生产效率，防止政府干预失效。通过财税政策鼓励企业加大对新工艺、新设备和关键技术的研发投人，提高生产和制造能力，避免陷入新兴产业链上的“低端锁定”。

（2）避免政府不当干预，淘汰落后过剩产能。避免政府不当干预，调整现有产业结构，走出低端恶性竞争，通过市场竞争淘汰落后产能，是化解当前战略性新兴产业产能过剩的关键所在。战略性新兴产业中高成本、高污染、低效益、低技术的低端环节会带来资源浪费、环境污染等问题，应逐渐被兼并或改造，只有这样才能给低成本、高技术、低污染的产业腾出发展空间。政府要以市场需求为导向，充分发挥市场资源配置功能，决定产业的调整方向。地方政府之间应加强区域合作，合理规划区域产业发展，优化区域间产业结构，突出地方特色，避免因地方政府间的恶性竞争加剧企业产能过剩。在淘汰落后产能方面，政府应减少对亏损落后企业的保护，采用新上先进项目置换落后产能项目，通过企业兼并重组，推进产业链上下延伸，形成规模化和具有引领作用的龙头企业。

（3）加快要素市场改革，维护市场公平竞争环境。继续推进土地制度改革，完善土地政策和土地管理，打破地方政府对土地的垄断地位，以市场供求机制优化要素资源配置。减少政府利率管制、贷款定价等干预方式，推动利率市场化改革，让金融机构以市场化方式选择投资贷款企业，通过市场竞争淘汰落后产能，使产业发展更加符合市场规律。战略性新兴产业领域可以积极推进知识产权质押融资、产业链融资等金融产品创新，通过多层次资本市场获得资金支持。健全各类法律制度，打破地方保护主义，规范市场秩序，以法律手段维护公平的市场竞争环境。针对骗取补贴、补贴投资不到位等投机取巧现象，应加大事后监督和惩罚力度，追踪政府专项资金的使用途径，对违规使用企业严格惩治，以保证国家的扶持补贴政策真正落到实处。

（4）实施创新驱动，转变产业发展的动力机制。研究制定战略性新兴产业重点领域技术创新路线图，提升关键核心技术的研发能力和创新设计能力，尽快攻克一批影响产业竞争力整体提升且带动性强的关键核心技术。依托骨干企业，围绕关键核心技术的研发、系统集成和成果中试转化，支持建设若干具有世界先进水平的工程化平台，发展一批企业主导、产学研用紧密结合的产业技术创新联盟，支持联盟成员构建专利池、制定技术标准等，努力抢占战略性新兴产业发展的制高点。通过技术创新降低战略性新兴产业的生产成本，能够提高新产品的竞争优势，加快新产品对传统产品的替代速度，扩大新产品市场需求，从而从需求侧化解产能过剩。