【深度】光伏产业产能过剩：和政策有多大纠葛？

产能过剩是维持我国经济持续稳定发展亟待解决的问题，我国诸多行业产能已经严重过剩，对经济社会发展产生了显著影响。产能过剩会导致行业供给过多、价格下降、竞争激烈，从而导致企业开工不足，甚至倒闭、工人失业等问题，影响社会稳定，更会导致经济大幅波动。我国的产能过剩除了在钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝、造船等传统行业存在外，在光伏设备、风电设备、新材料等新兴产业也开始凸显，且较为严重。国际上一般认为产能利用率在79%至83%之间比较合理，但在我国，上述行业的产能利用率一般在70%左右。

    《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》指出：“化解产能严重过剩矛盾是当前和今后一个时期推进产业结构调整的工作重点。如不及时采取措施加以化解，势必会加剧市场恶性竞争，造成行业亏损面扩大、企业职工失业、银行不良资产增加、能源资源瓶颈加剧、生态环境恶化等问题，直接危及产业健康发展，甚至影响到民生改善和社会稳定大局。”可见，产能过剩问题是我国经济发展中亟待解决的关键问题。

近年来，随着产能过剩的进一步凸显和在多个行业蔓延，这一问题更引起中央的高度重视。2013年中央经济工作会议提出并强调“要充分利用国际金融危机形成的倒逼机制，把化解产能过剩矛盾作为调整产业结构的工作重点”。工业和信息化部年度工作会议也强调，着力化解产能过剩矛盾，调整优化产业结构。2013年3月国务院常务会议进一步强调了“加快产业结构调整，要分行业提出化解产能过剩矛盾的具体办法，责任要落实到相关部门”。

    2014年中央经济工作会议又提出“要着力抓好化解产能过剩和实施创新驱动发展。坚定不移化解产能过剩，不折不扣执行好中央化解产能过剩的决策部署”。近年来，中央多次出台相关政策治理产能过剩问题，如《关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》、《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》、《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》、《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》。然而，这些政策效果有限，我国的行业性产能过剩问题仍然是制约经济发展的关键问题。

为什么政府干预政策效果有限？究其原因，主要是相关政策多从市场失灵视角探寻治理产能过剩的路径。从现有研究来看，基于规模经济理论理解产能过剩发生机制的研究认为企业通过规模扩张降低成本，以期获得规模收益，达到利润最大化的追求。从行业视角来看，这种规模经济，对其他企业形成进入壁垒，产能过剩已然成为一种企业竞争战略。基于过度进入理论的研究主要关注行业壁垒对产能过剩的影响机制。相关研究结论认为，低进入壁垒和高退出壁垒导致企业过度进入某一行业，并造成市场集中度低，厂商迫于压力采取低成本战略，大幅提升产量，而共同的战略预期，导致了行业性产能过剩。基于信息不对称理论的研究主要集中在以“潮涌现象”解释产能过剩发生机制上。

    “潮涌现象”是指企业对行业前景产生共识性误判，造成大量资金同时投入某几个行业的情况，结果出现行业性产能过剩。这些基于基本经济学原理的解释虽然给理论界提供了许多新的思路，然而始终难以解释为何我国的产能过剩较其他国家严重且具有长期态势。这是因为上述解释忽略了体制性因素是我国产能过剩的重要原因。经济学基本理论难以解释我国地方政府过度投资、重复建设，企业过度投向投资报酬率低的项目，以及地区间竞争等我国特殊因素导致的产能过剩问题，而这些因素恰恰是引发我国产能过剩的重要原因。在经济转型过程中，体制缺陷所导致的系统性产能过剩或者产能过剩倾向，才是真正需要关注和治理的问题。

    出于这一思考，一些学者开始提出，政府规制对我国行业性产能过剩的影响，并提出投资拉动的宏观经济政策、官员晋升制度、预算软约束、土地模糊产权、环境保护体制缺陷等制度缺陷导致了产能过剩的发生。上述规模经济、过度进入、信息不对称和政府干预理论对于产能过剩发生机制的研究，总的来看，可以分为市场和政府两个促发因素的研究。虽然从市场和政府两个角度的理论研究为后续学者的研究奠定了坚实的基础，但从市场和政府两个不同视角割裂地阐释产能过剩问题具有一定的片面性，两个领域的研究学者在一定程度上缺乏沟通。

    对我国行业性产能过剩发生机制的探讨陷入市场与政府究竟谁是引发产能过剩的根源的分歧上。然而，政府与市场并非是割裂的、全然无关的。这里认为，政府干预是诱发产能过剩的主要原因，而市场失灵是导致产能过剩的直接原因，实际是政府干预导致市场失灵引发了我国行业性产能过剩。因此，明晰政府干预、市场调节和产能过剩三者的作用关系，是揭示我国行业性产能过剩发生机制的关键，也更有助于系统性和整合性地提出我国行业性产能过剩的长效治理机制。

基于此，这里以我国光伏产业产能过剩为例，从政府规制失灵导致市场失灵最终引发产能过剩这一整合的角度，系统分析我国行业性产能过剩的发生机理。研究发现，政府在经济性规制上“错位”、在社会性规制上“失位”，导致了行业发展不稳定、分配不公、信息不对称、外部性等市场失灵现象，最终引发了行业性产能过剩问题。因此，明确政府干预与市场调节的边界，政府需要在社会性规制上“补位”、在经济性规制上适度“退位”，将供求关系交由市场自我调节。

一、案例研究

这里以我国光伏产业为例，以Gort&Klepper提出的生命周期理论为基础，梳理和呈现我国光伏产业在形成期、发展期、成熟期、衰退期和未来的新平衡期五个阶段中，政府干预造成市场失灵，并最终导致整个产业链全面过剩的发展历程。

（一）研究设计

以我国光伏产业为案例，采用纵向单案例研究方法，对政府干预下的我国行业性产能过剩问题进行研究。根据Yin的研究，对于多个不同时点上的案例研究，即纵向案例研究，适合采用单案例研究设计。因此，这里拟选择单个案例对我国行业性产能过剩问题进行研究。对于目标案例的选择，这里根据Pettigrew指出的“过程是可透彻观察到的”是变革研究中案例选择的首要原则，选取了我国光伏产业作为案例。虽然，现阶段，我国钢铁、水泥、煤化工、平板玻璃、电解铝和船舶等多个行业都存在较严重的产能过剩问题，然而钢铁等传统制造行业在新中国成立初就已经出现，且产能过剩已经持续较长时间。

    由于早期信息的保存和传播机制与当今信息时代相比有一定差距，获得相对完整和全面的传统制造业的整个发展生命周期的资料具有一定难度。我国真正的光伏产业发展始于20世纪末，发展历程距今只有十多年时间，资料相对完备，整个产业的发展过程是可透彻观察到的，选择这一行业作为案例是较为恰当的。在资料搜集方面，这里注重资料的多样性，从实地考察、新闻报道、文献检索等多种渠道获得资料，以形成Yin所要求的“三角证据”，提高研究的效度。2010年以来，课题组多次到国家发改委、科委、工信部等相关政府部门和行业协会及江西赛维、阳光能源等光伏企业和地方光伏产业主管部门进行调研，与政府、协会、企业的相关人员进行长时间座谈，以获得一手资料，修正二手资料的偏误。

（二）案例描述

我国光伏产业产品供过于求、产能利用率低、行业性亏损等产能过剩这些表象的背后原因是什么？在充分竞争市场上，产能过剩问题通常是由市场失灵引起的。而在我国的转型经济体制下，除市场因素，政府不当干预的影响较为严重。这里基于产业生命周期理论，对政府干预引发我国光伏产业产能过剩的过程进行系统描述。基于Gort&Klepper于1982年提出的产品生命周期理论，产业生命周期可以分为形成期、发展期、成熟期、衰退期和新平衡期五个阶段。传统的产业生命周期理论认为，产业的发展是由市场和产品发展决定的，而我国的产业是在市场和政府双重引导下发展的。我国的光伏产业正是在这种机制下，由于政府的推动而过快发展，过早进入成熟期，甚至衰退期（见图一）。

1.阶段一：形成期

在光伏产业形成期，政府的引导和扶持起到至关重要的作用。1998年，中央就开始关注太阳能发电在未来的应用潜力，并推出第一套3MW多晶硅电池及应用系统示范项目，并由天威英利新能源有限公司承建。这个时期，地方政府通过协助筹集资金、提供土地支持、用电支持、税收优惠等方式给光伏产业发展以大力支持。以江西赛维为例，江西赛维2005年创立时，获得了新余市政府的全力支持。新余市政府为赛维提供担保，使其获得了2亿元资金；新余市国土资源局代赛维向江西省政府申请用地指标，并代其办理相关审批手续，获得江西省政府特批土地0.1万公顷；在土地征用过程中，涉及农田、拆迁、补偿、安置等事宜，由新余市政府全权处理；新余市赣西供电公司专门为赛维建设了总容量为151.8万千伏安的6座变电站，相当于再造一个赣西电网，并为赛维提供24小时发电；新余市环保局专门为赛维成立了“项目环保协调领导小组”，协助甚至代其办理环保相关手续；在后续经营中，江西赛维每年都获得上亿元的电费补贴。可见，在光伏产业形成期，地方政府的支持是光伏企业能够顺利和快速设立的关键要素。

2.阶段二：发展期

在光伏产业的发展期，受国际市场的利好和中央政策的引导，地方政府加大扶持力度，行业内企业数量激增，产能迅速扩大。2005年前后，以德国为代表的欧洲各国加大太阳能产品补贴力度，仅德国对太阳能电池及组件产品的需求就超过了世界产能的一倍，欧洲市场迅速扩大。在这样的背景下，国内光伏企业风生水起。同时，2005年，《中华人民共和国可再生能源法》颁布，更使整个光伏产业爆炸式增长。全国31个省（区、市）均把光伏产业列为优先扶持发展的新兴产业；全国600个城市中，约有300个发展光伏产业。2006年我国就已成为世界第三大光伏电池产品生产国。

    在发展期，地方政府为光伏企业的迅速扩张提供支持，促成了光伏企业的快速发展。以无锡尚德为例，2005年，无锡尚德成功完成私有化，并在美国上市，成为第一家在美国纽约证券交易所成功上市的中国民营企业，从而也使其跻身全球四大光伏企业行列，成为我国最大的光伏企业。随着国内光伏产业的迅猛发展，我国光伏产品市场开始出现产能过剩的苗头。2006年，太阳能电池组件产能仅为330MW，2007年则达到1717MW，是2006年的5.2倍。2006年，光伏市场出现供求失衡，已经有知名光伏企业出现亏损，例如我国海外上市十大光伏企业之一的阿特斯太阳能2006年亏损942.99万美元。

3.阶段三：成熟期

在地方政府的大力推动下，光伏产业发展迅猛，成熟期迅速到来。2007年开始的全球金融危机导致国际市场疲软，需求量急速下降，使得国内光伏行业的产能过剩问题凸显。我国的光伏企业主要集中于产业的中游，而上游和下游市场都依赖于国外，对国外市场依存度偏高。因为外需萎缩，光伏行业性产能过剩问题随之显现。2008年，海外上市十大光伏企业中的晶澳太阳能、昱辉阳光、阿特斯太阳能、韩华新能源等光伏企业都开始出现亏损，分别亏损了787.91万美元、5490.61万美元、753.39万美元和4538.47万美元。

    由于政府逆周期的救市政策，光伏行业面临下行风险的市场信号并没有被企业捕捉到。各级政府通过游说金融机构，为光伏企业提供贷款。2009年，国家开发银行率先制定《太阳能光伏发电项目开发评审指导意见》，并为光伏行业授信近2500亿元。2009年，财政部、科技部、国家能源局联合发布了《关于实施金太阳示范工程的通知》及《金太阳示范工程财政补助资金管理暂行办法》，进一步促进了光伏产业的扩张。在政策利好和投资拉动下，光伏产业产能进一步扩大。加之在建生产线等企业惯性的存在，光伏产业在产能已严重过剩的市场情形下，产能扩张非但没有减速，反而继续加大，导致光伏产业成熟期较短，迅速进入衰退期。

4.阶段四：衰退期

在衰退期中，欧洲补贴逐步降低和欧美的“双反”调查导致国外市场需求进一步萎缩，加之全球光伏产业上、中游产品严重产能过剩，国内生产技术落后、污染严重、产品质量较低、成本高企等问题，光伏行业出现行业性的亏损，光伏企业纷纷停产，许多濒临破产。2011年，我国光伏企业数为262家，2012年降至112家，超过一半的企业退出了光伏行业。2012年，43家多晶硅生产企业中，仅有8家勉强开工生产，其他80%的企业已经停产。2012年，江西赛维已裁员近5000人，占员工总数约22%，20亿元左右的在建项目停工。2013年3月20日，无锡尚德宣布破产重组。

    此时，政策持续发力，提出推行分布式光伏发电相关政策。国家发展和改革委员会圈定重点扶持的“六大六小”12个光伏企业，加强金融信贷确保其授信额度。这使地方政府重新找到了光伏产业发展的信心，在行业进入衰退期时，阻碍企业退出。地方政府通过担保贷款、国有资产注入、地方企业并购等维持光伏企业生产经营。在国际市场需求萎缩、国内市场几乎空白的双重压力下，市场机制进一步失灵。光伏产业的供需不平衡问题进一步加重，光伏企业利润率继续下滑并全面亏损。

5.阶段五：新平衡期

虽然光伏产业尚处于衰退期中，然而随着时间的推进和市场的发展，光伏产业新的平衡迟早会到来。光伏产业最大的问题是产能严重过剩，那么新平衡最突出的表现应该是产能的平衡，亦或是供给与需求的均衡。这种均衡在市场这一看不见的手的指挥下，往往通过厂商的优胜劣汰减少供给而达到。然而，光伏产业的现实是：政府试图通过增加需求来达成均衡，以保证现存企业不退出行业。分布式光伏发电或许就是我国光伏行业新平衡期的开始。

    政府从扩大内需着手，制定了多项规制政策，促进对光伏产业产品的内需。2013年6月的国务院常务会议进一步提出了支持光伏产业发展的六项措施，从政策引导、发电量并网、电价支持、金融支持、技术研究和行业重组等方面促进分布式发电站的发展。在政策引导下，光伏产业开始向下游转移，一些在位的光伏企业和尚未进入光伏产业的企业开始投巨资建设太阳能发电站。2012年，航天机电与宁夏自治区签订光伏产业合作战略框架协议，计划于2012~2015年在宁夏投资建设600MW光伏电站项目，预计总投资60亿元，另在甘肃省投资建设总装机容量为150MW的光伏电站，投资总额约为16亿元。中国机械工业集团投资200亿元建设宁夏全区2500MW沙漠生态光伏电站。江苏聚能硅业也在乌鲁木齐签订了200MW光伏电站合作项目，公司投资24亿元。英利集团计划到2017年，圈地1万公顷，投资1000亿元，在河北、河南、山东、陕西、山西、湖北、云南、广西、广东等地建设总装机容量15000MW的光伏电站。

    2013年12月初，德勤发布的《2013中国清洁技术行业调查报告》指出，从目前整个中国光伏产业链来看，无论是上游制造业还是下游电站开发，产能过剩的矛盾依然十分突出，迅猛发展的电站开发方面同样存在潜在的过剩隐患。目前国内已披露的达成意向、签约以及正在开发建设的光伏项目达到130GW，是已经扩容后的“十二五”光伏装机目标的3倍。

二、案例发现

从对我国行业性产能过剩进行的案例分析可以看出，我国行业性产能过剩实际上是由政府规制失灵所引起的，或者说是政府规制失灵导致了市场失灵。我国行业性产能过剩从政府规制失灵到市场失灵的演进路径如图二所示。

（一）政府干预是行业性产能过剩的主要原因

从光伏产业的发展历程可以看出，产能过剩矛盾不断加剧与政府的不当干预有关。从几次行业发展的重要转折点来看，政府对光伏产业的推动对整个行业的发展起到了重要作用。中央依据对国际和国内市场的研制，制定相关光伏产业发展政策，促进光伏产业发展。地方政府依据相关政策，使用资源配置权力，大力扶持光伏产业的发展。

从光伏产业演进来看，政府干预引导了整个演进进程。1998年，我国第一个光伏项目就是在政府的引导下建立的。2005年，当欧洲对光伏行业进行补贴时，中央通过对市场上行的解读制定了《中华人民共和国可再生能源法》，地方政府也以资金支持、土地支持、税收优惠等方式对光伏企业的建立提供扶持，这造成在全国范围内光伏企业数量迅速增长，行业竞争激烈。

    2007年，全球经济危机加剧了光伏行业风险，如果由市场机制进行自我调节，可能很多国内企业会破产倒闭，适时退出。然而，政府的干预造成了一些原本应该淘汰的企业并没有从光伏行业中淘汰出局。2011年之后，欧洲各国对光伏行业财政补贴率陆续下降和欧美的“双反”调查使我国光伏产业市场需求进一步萎缩，整个国内光伏行业发展面临困境。如果金融危机时已经淘汰一些企业，所剩企业或许不会这番困难，政府也不会面临光伏企业破产的窘迫。为挽救光伏产业，政府一方面与欧美协商“双反”事宜，以保留原来的国际市场份额；另一方面鼓励分布式光伏发电项目，以扩大国内需求。地方政府基于“金太阳”工程和鼓励分布式光伏发电项目政策，采取担保贷款、国有资产注入、地方并购等方式帮扶所辖光伏企业度过难关，使得我国光伏产业形成“肠梗阻”。

由此可见，政府干预是诱发产能过剩的主要原因。在西方经济发达国家以及传统的产能过剩理论研究中，市场失灵一直是学术界公认的引发产能过剩的主要原因。然而，正如一些学者所指出的，在我国，市场失灵难以全面和有效解释行业性产能过剩问题。投资拉动和出口导向的宏观经济政策，以及晋升制度、预算软约束、土地模糊产权、环境保护体制等制度缺陷是导致我国行业性产能过剩的主要原因。

（二）政府干预导致市场失灵，进而引发产能过剩

政府与市场并不是割裂与对立的，实际上政府干预在宏观层面上直接影响了市场反应，市场失灵进一步导致了产能过剩矛盾的发生和加剧。由于政府的鼓励和支持，光伏行业出现过度进入、过度生产、恶性竞争、市场集中度低、信息不对称等市场失灵现象。同时由于政府不当干预，导致光伏行业市场机制失灵，供求长期处图二我国行业性产能过剩发生机制：从政府规制到市场失灵，供求长期处于于不平衡状态，且供给差距不断加大。

    市场作为企业经营的最重要外部环境，市场调节失灵直接影响到企业的生存与发展。在光伏行业市场失灵后，由于行业生产规模过大，企业产品库存高企、产销率低、利润率逐年下降，直至出现行业性亏损。从十大中国海外上市光伏企业的亏损进程来看，2006年，亏损仅有1家，亏损总额为0.09亿美元；2009年，亏损企业数量达到6家，亏损总额达4.73亿美元；到2012年，10家全面亏损，亏损总额多达33.96亿美元。可见，政府干预通过诱发市场失灵，导致了我国行业性产能过剩，市场机制失灵是导致产能过剩现象产生的直接原因。

三、结论及政策含义

我国行业性产能过剩问题始终是困扰学术界的一大问题，传统的规模经济理论、过度进入理论、信息不对称理论等从市场机制出发的相关研究和政策方案，难以建立解决我国行业性产能过剩问题的长效机制。政府规制理论视角从我国转型经济下社会主义市场经济背景出发，为控制我国行业性产能过剩提供了新的视野和相对较好的对策。然而，政府规制理论过于强调政府干预的作用，而忽视了市场调节的作用，对产能过剩的治理效果依然是短期的。

基于此，这里提出政府干预与市场调节互动的思想，认为政府干预是通过对市场的影响从而引发行业性产能过剩的，政府干预是我国行业性产能过剩的主要原因，市场失灵是二者的中介。通过以我国光伏产业为例的案例研究，可得到如下结论：一是政府在经济性规制上的“错位”和社会性规制上的“缺位”，是导致行业性产能过剩的主要原因。二是政府不当干预引发了市场失灵，最终导致了行业性产能过剩，市场失灵只是产能过剩的一种表象或直接原因，而非主要原因。

从根本上抑制行业性产能过剩问题，必须明确政府干预与市场调节的边界。政府应该做好社会性规制的“补位”和经济性规制的“退位”工作。加强市场自我调节，用市场机制解决产能过剩问题，理顺供需关系，由市场机制进行自我调节，促进自由竞争，并鼓励技术创新，从而由市场的优胜劣汰自发淘汰落后产能，保证我国经济的平稳与可持续发展。