【深度】西班牙太阳能的摇摆：兴衰由何而起？

谈起西班牙的电力工业，只要稍作关注，就知道它有“双高”——电价高、可再生能源发电比例高。

　　难说后者是前者的原因，但高电价的确与其难脱关系。

TheReformofthePowerSystem：towardsFinancialStabilityandRegulatoryCertainty，在这份西班牙工业能源旅游部关于2013年启动的“新电改”的报告中，总结高电价的原因时，提到：“根据CEER（CouncilofEuropeanEnergyregulators，欧洲能源监管委员会）的统计，西班牙是欧洲每兆千瓦时给予可再生能源支持力度最大的国家”。

从2005年起，它在可再生能源发电站建设和为更好消纳而进行的电网建设上投资巨大，不仅如此，投资还遭逢“时机不对”——当西班牙在2008年开始大规模布局PV时（当年PV新装机容量达到总装机容量76%），成本大约是450€/MWh。两年后，这个成本降低了接近一半。这时，后起之秀德国才开始发力。2010-2011年，其PV装机容量达到64%，而西班牙在2009年为零，2010、2011年分别仅为444MW和410MW。

一方面，西班牙可再生能源发电量比例为40%以上，其中风电和光伏贡献超过一半。

另一方面，西班牙又经历了多次电价上涨和高昂的电力赤字。根据Euorstat的统计，2015年西班牙平均居民电价高达0.2309欧元。雪上加霜的是，尽管在2012年政府为解决电力赤字连连出招，如针对发电企业加征7%的能源税（每年35亿欧元）、提高用户的入网费（每年收益10亿欧元）等，赤字还是在2013年底达到顶峰，高达到300亿欧元，相当于GDP的3%。看到下面这张图，很难不把高电价和巨额赤字的这账算一笔到可再生能源头上。

　　（上图：2005-2013年西班牙电力系统利润与成本对比）

无增长，不发展

“如果放任情况继续，西班牙的电力系统就会面临破产”，被惊人的电力赤字弄的焦头烂额的西班牙政府在2013年开始了自1997年电力自由化改革以来的新一轮电力改革。2013年12月，西班牙国会通过了新电力法。

其中一项重要的宗旨就是：如果没有相应的利润增长或成本降低，电力系统将不再新增投入。

接下来，2014年西班牙新增风电装机量为零，PV较去年增加0.1%。2015年，新增风电装机量持续为零，PV较去年仅增加0.5%。

CarlosGarcia，西班牙IE商学院的可再生能源专家，对此非常头疼：“2008年以来的一系列管制措施对整个产业有着负面影响。”他说，那些来自传统发电企业的压力“阻止了可再生能源的发展。”

在2007年投资光伏产业的人见证了这样一幕：前一年他们还风光无俩，下一年就从高台重重摔下。

连Abengoa，这个西班牙最大的、拥有雇员近三万人的国际化可再生能源集团，也在2015年站在了破产了边缘。2015年，自称债务达到了90亿欧元。KPMG在它申请破产保护后进行了清算，发现其债务可能高达250亿欧元。

Abengoa破产的可能性之高，连中学生都看得出来。一个17岁的中学生曾在前一年对Abengoa进行了案例研究，在看了其2012年和2013年的市场表现后，作出了Abengoa的预言。他说：“我只是有中学经济学基础知识而已。”

2016年1月，Abengoa已经开始出售部分资产。

Abengoa的问题是复杂的，但毫无疑问，政府在2013年可再生能源补贴政策的变卦，成为了致命一击。

2013年6月12日，西班牙内阁批准了西班牙进行电力改革。

2013年6月14日，《关于保证电力系统财务平衡的紧急措施的皇家法令9/2013》（RoyalDecreeLaw9/2013onurgentmeasurestoguaranteefinancialstabilityintheelectricitysystem）颁布，2005年以来的FIT补贴政策（即发电上网电价补贴政策）被全盘废止，取而代之的是一项“固定费用投资激励”。

不仅Abengoa这样的旗舰企业，还有更多的可再生能源中小企业，在“被耍了”的情绪中集体迎来了寒冬。

应对危机，政策摇摆

2008年，对西班牙可再生能源行业的发展而言，是个明显的分水岭。

根据IEA的整理，从1997年电改以来，西班牙颁布了四十多条设计可再生能源发展的具有法律效力的条文。虽看起来热情不减，实则前半段火焰，后半段冰川。

1997年电力法（GeneralElectricityLaw54/1997）不仅吹响了电力自由化改革的冲锋号，也为可再生能源带来了美好的蓝图和漂亮的许诺。

它提出，在2010年之前，将该国可再生能源在能源消费比例提高到12%（这一目标后来被提前完成），并要求电网必须保证可再生能源入网。国家财政为可再生能源提供直接补贴。同时要求发电机构从由独立发电厂（除了电力巨头Endesa和Iberfrola，还有11%的发电量来自独立发电厂，简称IPP）组成的“特殊领域”（specialregime）中，以政府规定的额外补贴，购买可再生能源和联合发电的发电量，其中可再生能源占三成。这部分补贴成本为政策成本的一部分，通过电价由居民用户买单。1998年，这部分补贴花费达到51亿比塞塔（西班牙当时的货币），折合三千多万欧元。据统计，补贴成本占到了当时供电成本的11%。

1999年，政府提出了《可再生能源推进计划》（RenewableEnergyPromotionPlan）。再次确立12%的目标，领域涉及生物燃料、风能、水电、太阳能和城市固体垃圾。

2000年，西班牙推出“国家RD&D计划”，关注重点之一就是推进清洁能源系统发展。同年，国家经济部发布更具实际指导意见《关于特殊领域中可再生能源和CHP发电》（SpecialregimeforElectricityGeneratedfromrenewableandCHPSources），为IPP重新定价——生物质发电每度0.03欧元，太阳能发电（5KV以下）每度0.36欧元。

　　（上图：1999年“特殊领域”可再生能源的额外补贴）

2004年，为刺激可再生能源新增装机，国家环境部出台文件《关于特殊领域中可再生能源发电（皇家法令436/2004）》(SpecialregimefortheproductionofelectricityfromRESRoyalDecree436/2004)，提出两种方案：（1）固定电价。当发电商向配电商卖电时，将会赚取基于管制电价固定比例的补贴；（2）协商电价。当发电商在自由市场交易时，协商后收取基于市场电价的一定比例的补贴。以PV和风能为例：针对PV，10OkW以下，收取从管制费用中的575%，大于100kW的，收取300%，25年时间内有效，并在25年之后，分别变为460%及240%；针对风能，保持1999年以来不变，收取每度0.06欧元的费用，或者在平均每小时电力价格上增加每度0.03欧元的红利。

2005年，在《可再生能源计划2005-2010》中，除了12%的目标外，还提出指导性目标：29.5%的发电量来自可再生能源发电。FIT补贴（发电上网电价补贴政策）预算为49.56亿欧元，可再生能源投入为整个电力工业投入的77%。

2007年，《对可再生能源的FIT补贴》（Feed-intariffsforelectricityfromrenewableenergysources(Specialregime)提出，只要可再生能源企业的装机未超过100MW，就能被纳入到“特殊领域”中。他们有两种选择获得补贴：固定的上网电价补贴，或者市场电价加上额外补贴。有效期在整个系统运营期间有效，但会在一段时期后减少。PV、海洋能和水电为25年，风能和地热为20年，生物燃料为15年。

当年，西班牙政府高呼“太阳可能属于你”，鼓励民众投资PV。

然而从2007下半年开始，经济危机开始笼罩欧洲，西班牙实行财政紧缩政策。电力需求骤降，之前一直藏在海面以下的电力赤字，慢慢浮上水面。

2009年，政府对《对可再生能源的FIT补贴》进行了修订。“市场电价+额外补贴”被取消，还对“特殊领域”设立了上下限。可再生能源企业补贴被纳入管制电价框架之下，除非该企业负责人决定只收取市场电价，而放弃额外补贴。

可再生能源行业的日子越来越难过。据统计，在多个面临电力赤字的国家中，只有西班牙在2009年和2010年，将对可再生能源的补贴力度降低了10%。

2012年1月，在皇家法令1/2012（RoyalDecreeLaw1/2012）中，可再生能源新项目补贴被暂时废除。当年，电力赤字达到了260亿欧元。

许多可再生能源企业纷纷撤往国外。例如风能发电机制造商Gamesa，就把市场转移向了亚洲和拉美。行业人士更是直斥政府“政策野蛮”。

一年后，情况并没有好转。根据皇家法令15/2012，包括可再生能源发电企业在内的所有发电企业，都要被征收7%的能源税。同时，皇家法令2/2013生效，额外补贴彻底被一项管制电价所代替。

2013年，最重的一击到来——FIT补贴被废除。电改提出，要找到一种新的市场化的补偿手段。

2014年5月10日，《关于可再生能源发电的皇家法令413/2014》（RoyalDecree413/2014onelectricitygenerationbymeansofrenewable，cogenerationandwastefacilities）发布。政府决定为之前享受过FIT补贴的可再生能源企业建立一个新的补偿机制。新机制保证他们7.5%的合理投资回报率，相当于十年期国债的二级市场在过去十年的平均收益增长了300个基点。在新机制下，可再生能源企业的收入来自于市场利润、特定补偿以及附加刺激（适用于加纳利群岛和巴利阿里群岛）。而如何才能获得“特定补偿”呢？特定补偿分为两部分：投资补偿（对高效且管理良好的公司，在市场上无法收回的投资成本的固定补偿），以及运营补偿（以标准装置的标准成本为基础，补偿其运营成本和市场表现上的差距）。新机制还设置了从2013年6月12日起六年的管控周期，三年一个小周期。

2015年，西班牙内阁又出台了令可再生能源行业、尤其是PV行业十分恼火的、自提出就备受争议的光伏自用发电费用，也就是所谓“太阳税”。该税计划从2016年3月12日开始征缴。其提出，对所有自发自用的太阳能光伏系统安装者征税，即使该系统发的电并不向电网输出。距离政府为鼓励PV投资高呼“太阳可能属于你”不过8年时间。

经济危机阴影下，面对电力赤字和高昂补贴的矛盾，西班牙对可再生能源的政策是否选择了正确的道路？很多本国经济学家、能源行业专家指出，事实可能并不如政府所愿。很多投资者对西班牙可再生能源领域的投资前景表示了失望。美国三大信用评级公司之一Moody’s在报告中分析道：“Moody’s认为，在一个绿色补贴被纳入居民电价、政治和民意对绿色计划支持比较低、政府不太情愿为可再生能源计划买单的国家，其可再生能源资产未来将面临对他们资金流不利的变化。”

西班牙就是这个国家。报告称：根据他们对欧盟各国的调查，西班牙和意大利可再生能源投资管制风险最大。

曾经的高歌猛进和后来壮士断腕式政策调整，将可再生能源行业弄得疲惫不堪，一时难以振作，而所谓市场化的补偿机制又提振乏力。西班牙风能协会主席HeikkiWillstedt说，2015年是西班牙过去20年来可再生能源发展的最低点。

但是，还有一个数字摆在政府面前——欧盟要求，到2020年，20%的能源供应来自于可再生能源。

截至2015年，这一数字是15%。

为了实现20%的目标，2015年10月，西班牙政府发布《可再生能源容量拍卖（风电500MW、生物质发电200MW）》（Renewableenergycapacityauction(500MWwind，200MWbiomass)），决定展开2013年新电改以来，新机制下的第一次拍卖。拍卖在2016年1月14日结束。

不过西班牙已经积压了太多的项目。西班牙风能协会（SpanishWindEnergyAssociation）曾呼吁政府在今年夏天之前，拿出5.9GW的容量进行拍卖。而本次拍卖的容量只有该提议的8%。

“很不幸，这次拍卖向市场传递了错误的信号。因为有太多的项目去竞争太少的容量。”欧洲风能协会（EuropeanWindEnergyAssociation）CEOGilesDickson说。而且，这次拍卖还取消了预审环节。“政府把拍卖变成了买彩票。”

　　（上图：2014年世界、欧盟、金砖国家、排名前七位国家的可再生能源装机量）

2015年，欧盟重点批评了西班牙，认为它需要为完成20%的目标作更多努力。

就像在第一次工业革命中，西班牙失去海上霸主地位一样，它在可再生能源的霸主地位已经被取代，冉冉升起的新星是中国。

Garcia只能希望，这次西班牙大选上台的新政府，能够对西班牙的可再生能源政策作一些改变。