关于光伏产能过剩及政府补贴问题的思考

“十二五”期间，我国高技术产业和战略性新兴产业发展在面临“产业低端化、技术空心化、市场边缘化”、“融资难、融资贵”、政策举措缺乏“针对性、协调性、系统性”三大问题的同时，无论是产业界、还是学界和政府部门都对产能过剩、政府补贴两个敏感问题进行了广泛的讨论。从一定程度上来讲，产能过剩、政府补贴都涉及政府的职能边界问题，因此，我们有必要对这两大问题进行梳理分析，理清现实和症结所在，为未来产业发展中政府职能寻找方向和着力点。

有关产能过剩的探讨

关于高技术产业和战略性新兴产业中部分领域的产能过剩讨论，主要集中在两个问题上，一是“有没有产能过剩？”，二是“如果有的话，该如何面对？”。

（一） 有没有产能过剩

政府相关部门在推动高技术产业和战略性新兴产业发展的过程中发挥了重要作用，取得了一定的成绩也达到了某些政策目标；但是却无意间扭曲了投资者的风险偏好、无风险投资收益率，并在投资者情绪的变化下加快和放大了行业产能过剩的严重程度。

以光伏制造行业为例，据报道，我国从多晶硅到组件的光伏制造企业总数已超千家，其中组件企业数量约占2/3，光伏组件建成产能达70GW以上，2014年平均产能利用率不足50%，半数以上组件生产企业仍陷于亏损状态。

对于第一个问题，笔者认为，面对部分领域已然存在的产能过剩，我们没有必要讳言；同时，也必须客观看待，没有必要夸大事实。因为，部分领域的产能过剩有其阶段性和特殊性，属于新兴产业发展过程中的必经阶段、不可避免。任何新兴行业在趋于成熟时，都必然要经历一个残酷竞争的阶段，这一阶段将会出现两极分化，一方面会显现部分龙头企业“大者恒大、强者恒强”的局面，另一方面也会出现部分中小企业倒闭的局面。而且，从长期看，这些领域的产业发展前景依旧广阔。

因此，对于高技术产业和战略性新兴产业而言，部分领域的产能过剩应属于“周期性产能过剩”，而非“结构性产能过剩”或“长期性产能过剩”，某种程度上，也可以归结为因政府产业政策不适当而造成的“政策性产能过剩”。

（二） 如何面对“产能过剩”问题

在承认“产能过剩”问题的同时，就面临第二个问题，即应该采取何种措施应对的问题。笔者认为，在对待高技术产业和战略性新兴产业部分领域的“周期性产能过剩”问题时，应同传统产业的“结构性产能过剩”或“长期性产能过剩”问题进行区分处理。

由于高技术产业和战略性新兴产业符合国家的战略导向，而且还具有解决就业、增加税收、拉动GDP等一系列显著效益。因此，相关领域发生的“产能过剩”并不可怕，正是表明行业正在经历“洗牌”或“整合”阶段，是一个优胜劣汰的过程；一些没有核心竞争力、依赖低价恶性竞争、缺乏管理能力的企业，在外部环境骤变的过程中面临破产倒闭的结局，无需引起有关部门及相关人士的大惊小怪，实属正常现象。同时，为有效遏止过剩产能蔓延，避免问题的进一步放大，需要关注产业政策的不当激励，需要通过政策的优化和改革来加以解决。总的原则在于，政府部门既没有能力准确选择技术路线，也难以判断企业是否能实现快速发展，因此，应减少对微观主体的直接干预，更多要通过市场机制解决，更多应利用消耗与排放的法规、价格等相对市场化的举措和严格的执法，以加强对企业决策的科学引导，鼓励技术进步、实现优胜劣汰。

具体而言，政府部门所应做的，一是允许市场的自发淘汰，避免“大而不倒”的直接支持方式，阻碍产业的“优胜劣汰”；二是在市场回暖时，防止部分已停产或减产的落后产能死灰复燃，引起新一轮的盲目扩张；三是鼓励企业提升技术能力、合理降低成本，通过以纵向的上下游供应链整合为方向的深度发展，提升企业核心竞争力；四是应该加强对行业产能的客观、理性预测，并进行提示和预警。

有关政府补贴的探讨

关于政府补贴的讨论，也是主要集中在两个问题上，一是“该不该补贴？”，二是“如果应该的话，应该如何补贴？”。

（一） 该不该补贴

从产业发展的实际效果看，政府补贴对于推动高技术产业和战略性新兴产业中部分领域的快速发展起到了有效作用。

以光伏产业为例，政府补贴的范围涵盖了从初始投资补贴到光伏电站补贴、分布式光伏补贴等各项内容，对光伏产业的发展提供了全方位的政策支持。如果没有政府对光伏电价的补贴，光伏产业相对煤电（煤电标杆上网电价0.38元/千瓦时）较高的成本（0.7—0.8元/千瓦时），将使得产业失去投资吸引力。

从发达国家的实践看，也纷纷在高技术产业和战略性新兴发展的初期，对产业提供财政补贴等方面的扶持和鼓励政策，为产业的顺利发展提供强有力的保障。以光伏产业为例，从德国、意大利、日本、美国等发达国家的发展经验看，也都在某一阶段实行了某种程度的补贴政策。

因此，政府补贴更多不是“该不该”的问题，某种程度上，政府补贴是将外部性充分内生化的一种措施，否则市场供求关系无法充分反映行业的正外部性，会因产出定价过低导致投资者难以获得适合的投资回报而缺乏投资兴趣。同时，政府补贴也是推动和保障高技术产业和战略性新兴产业中处于起步发展阶段领域快速发展的客观需要。因为，从产业发展的生命周期角度看，在产业发展的起始阶段，一方面，需要通过技术的拓展实现产业的控制力，另一方面，需要依靠政府的补贴以弥补成本高、技术不成熟等发展初期的必经问题。

（二） 应该如何补贴

在坦诚政府补贴必要性的同时，就面临第二个问题，即应该如何补贴的问题。虽然政府补贴对于处于产业生命周期初期的行业领域而言相对重要，但是，当政府补贴成为决定市场成长的一大关键因素时，也常常会因为价格形成机制的扭曲，导致在时间、空间上的过度投资和局部供过于求；而且，依赖政府补贴扶持的产业又很难保证可持续性的增长。

对于行业投资者而言，更为关注的是，是否可以保障高技术项目的投资收益，否则收益的不确定性可能会导致投资项目和金额的减少。从国内的补贴实践看，部分领域的现有补贴政策受制于资金缺口而难以及时兑现，导致投资者利益无法保障，也事关政府的信用。例如，在新能源领域，政府补贴能否及时发放对于项目收益率的影响至为重要。因而，企业十分关注政府部门能否按时、按量发放可再生能源补贴；事实上，补贴两年后发放已是常态，最长有拖欠3年的，截至2015年上半年，仅光伏发电项目就已拖欠200亿元。结果造成“不少企业因补贴延迟支付已承担了巨大的现金流包袱，乃至透支了巨大的财务成本”。

因此，政府部门必须要提高资金使用效率，确保补贴的针对性、及时性、有效性，充分发挥好财政补贴资金对产业有质量发展的支撑和引领作用。

具体而言，政府部门所应做的，一是政府补贴必须既要保证投资者合理利润又要阻止盲目进入，必须要在综合考虑产业发展前景、技术进步速度等多种因素的背景下，设置合理的补贴发放额度、补贴下降阶梯以及发放频度，引导行业持续健康发展。二是政府补贴必须找准着力点，要推动企业不断提高竞争力，即根据产业所处的发展阶段，采取有所区别的补贴策略。在发展起步阶段，供给端的补贴政策往往可以通过降低企业的产能成本，带来产业高利润的吸引力，进而释放潜在产能；在产业扩张后，则需要通过研发专用性补助以及严格的资金监管制度，将产业技术进步落实到行业中的研发型企业。