【深度】谈谈能源补贴带来的恶果

化石能源补贴是G20峰会关注的重点问题之一。4月举行的化石能源补贴国际研讨会上，专家们第一次把补贴的事掰扯的这么清楚。非化石能源也被扯了进来。不过，这次也不算躺枪。

中国社会科学院全球能源安全智库论坛秘书长刘强：

能源一直是中国的瓶颈部门，我们一直到2012年还在拉闸限电，一直是瓶颈部门。在这个过程中对于能源安全给予了很高的重视。在这种重视之下对它有很大的倾斜，这种倾斜也可以说是一种补贴，为什么?

因为计划经济时期那个钱就是国家投了，由于剪刀差，比其他产品价格高，比农产品价格更高。这就是一种补贴。

在市场经济时代，能源补贴的形式应该是大家比较熟悉的。

第一，对生产领域的补贴。

我们有土地和生产环节的补贴，用于生产的土地价格被压的非常低，比较中国和国外的话，国外一个项目从获得土地到最后能够实施这个项目，应该说要付出很大的土地成本，还有环境成本，还有谈判带来的时间成本，经常十几年才能谈成一个项目开工。

在中国，土地由政府直接拿过来，无偿划拨给企业，尤其能源领域都是国有企业和中央企业，直接拿过来土地以后，这对企业来讲是非常大的成本节约。

环境成本大家都知道，在中国对环境的规制比较低，由此带来的也是一种企业成本的减少。这是经济学里讲的社会成本和企业成本的差距。

这两块实际上是一个非常大的隐性补贴，不是由政府直接给企业钱，而是政府的力量让企业节约了很多的金钱，包括时间的成本。

第二个是资本补贴。

以前是国家投资，在市场经济时代，国有企业融资成本非常低，远低于社会平均成本，更低于民用企业的成本。而且它形成不良资产之后，可以由国家对它进行不良资产剥离，把优质资产留下，这带来资本的补贴。

因为能源项目经常上百亿投资，资本补贴如果有5%的利差，比如国有企业可以4%的成本拿到融资，民营企业最低也在8%以上，如果这4%去乘以100亿，4个亿也出来了，实际上远不止于100亿。能源总投资是万亿来计的。

第三个是现在未必注意到的，实际上是公共财政购买的能源服务。

如果我们看中国的投入产出表的话，由政府部门购买的能源服务的比例挺高的。这实际上是另外一种担保，也可以视作一种补贴。

这些都是广义补贴，而不是政府直接的，曾经也引起过争议，现在他们也在提，油价太低了，需要补贴，这是大家都看得到的。

看得到的补贴往往是很小的数，这背后隐藏的前三项实际上才是更大规模的补贴。

能源补贴对经济结构和社会分配是很大的扭曲

在中国能源领域，尤其石油和天然气领域，远远高于社会平均利润率。

市场经济学理论来讲，竞争最充分领域的利润率应该是社会平均利润率。在中国竞争最充分的领域就是服装行业、纺织行业，纺织服装行业的利润率代表社会，如果大家完全竞争的话，它的利润率也就时5%-6%的水平。

但是有两个最高的，最高的石油和天然气开采业，当然，这是2013年的数据。

在正常的，没有遭遇到国际低油价的情况下，它的利润率达到46%，由于它在成本上够节约，它的利润率更高，唯一跟它相比的是烟草，烟草是33%的利润率，这是社会结构的一种扭曲，这种扭曲是我们要面对的社会成本。

任何对生产的补贴都是错的

我有一个观点，我觉得从经济学理论上是完全成立的，任何对生产的补贴实际上都是错误的。为什么?

生产是典型的企业行为，企业需要承受它的决策是否对错，它是否能够盈利，而且任何的补贴一定是一个扭曲，因为你相当于从一个部门拿到钱给到另外一个部门，无论是对传统的能源行业还是对新能源行业，这种补贴实际上都是对社会分配的扭曲，对资源配置的扭曲。

虽然说我们经常有各种各样的理由，比如说对传统行业叫战略支柱产业，对新能源行业叫战略新兴行业，但其实是有严重后果的，对传统能源行业的补贴就造成了我们生产过度，而且产能过剩。

补贴的恶果不仅发生在传统行业，也发生在新能源行业

为什么现在我们讲供给侧改革，这就是产能过剩。不仅发生在传统行业，也发生在新能源行业。

2012年以来的光伏几次危机实际上表现出来都是一种过剩，而且这种过剩是由于补贴造成的，尤其对生产领域，包括对土地和环境的补贴，造成了它非常小的代价就可以形成很大的产能。

这个产能一旦形成之后，就去搞恶性竞争，国内市场没有启动就会到国际上去销售，最后一定会导致整个行业的崩溃，失去良性发展的动力。

过低的门槛会让品质不好的产能也迅速形成，迅速进入市场，这是我们这些年一直出现的情况，也是没有好好总结的一种代价。

补贴是对能源安全的根本破坏

原来能源安全政策一直讲中国要立足国内资源，所谓国内资源就是以煤炭为主来维护能源安全，保障能源供给。但是我们在这种对生产的过度保护和补贴的情况下，导致我们煤炭资源已经过快的消耗。

我们一直号称地大物博，直接证据就是中国煤炭多少，但实际中国煤炭情景远不止如此乐观。中国的煤炭总量是第三位，而且不是消耗之后第三位，原来就是第三位，美国和俄罗斯都比我们多，原来前苏联在的时候比我们还要多。

再看储采比，现在我们仅剩三年，不到2020年我们就没有煤炭了，如果没有新的储量出现的话，维持现有产量不变的话，等不到那个时候，从煤炭行业领域来讲，1500米以下的煤炭基本上不能开采了，它已经不能作为可用的储备来计算。

国内的煤炭已经不可靠了

所以说能源安全需要做一个重新的思考，我们不计代价的依赖国内资源去维持超出国内需求的生产，我们是第一出口大国，含义就是我们在为全世界生产。

我们在高峰时期几乎主要产品50%左右的产能是在中国，50%左右的产量也在中国，我说的是制造业产品。比如电冰箱、洗衣机，基本上是50%，有的时候60%是中国提供的。现在汽车我们也是第一生产大国，不止为中国生产，还为全球生产。

这导致能源资源过量消耗，对我们未来的能源安全是一种透支。所以我们现在要思考的是，我们未来国内的煤炭已经不可靠了。

我们现在上大量煤化工、煤制气，实际是完全错误的选择，排除它的环境污染、资源代价、社会代价之外，对能源的过度消耗实际是透支未来的能源供给能力。

去产能最直接的办法是减少补贴，对新能源的环境影响一样要征税

现在能源方面也存在产能过剩，供给侧调整，我们最重要的任务是优化能源结构，通过优化能源结构来保障能源安全。

如何来去产能，最直接的建议实际上就是要减少各种各样的补贴，包括暗补，跟土地和环境成本相关的暗补，直接的就是税收，比如对排放征收税收，这是最直接的办法。

不只是对传统能源，对新能源产生的各种环境影响一样要征税，只有征税才能把成本有一个重新分配。

要实现税负在各个部门的再平衡

我们原来大量的税收成本加在了下游制造业，加在了居民头上，而对上游综合来讲，税收成本偏少，也会有增值税，因为大量环境影响是由上游造成的，而对它的税收负担过低。

所以造成了上游利润很高，下游是在生存线上。只有在这一点上实现它的再平衡，前些年经常讲经济再平衡，现在提的少一点，其实还是再平衡的过程。税赋在各个部门之间的再平衡。

我们经常提的是税收重新分配，保证总体税赋不要变化，而不是增加一个新的税种而没有减旧的税种，比如增值税现在营改增，要保证不增加企业和社会的成本。

但如果从去产能角度来讲，税收是一个最直接的手段，税收和补贴是一正一反，是一回事。原来我们要把这个补贴取消掉，就会变成直接的税收，也可以说不是税收，因为你企业本来就造成了这样的环境损害。

　　利用国际能源资源是降低补贴的有效办法

第二个建议是加速能源之间的转换，包括煤炭的替代过程。

第三个是要发展智能电网，智能电网的含义是会减少，如果真的建设好的话，它可以减少传统能源，尤其煤的消费。西班牙的风电可以达到20%，基础就是对智慧电网的提升。

第四个是建立和完善产业补贴评价体系，评估真实社会成本。

最后一个是，利用国际能源资源是降低生产补贴的有效办法。在国内只要有生产这个补贴就很难去掉，因为有各种各样的利益纠葛，包括工人下岗的问题，但实际现在国内的资源已经不够了。

而且国内煤炭在品质上不如国外，含硫含磷都比较高，包括汞，利用进口煤炭替代，也可以利用现在油价比较低，天然气价格比较低的时候，发展天然气。这些东西都是减少国内补贴。如果采取这些办法，我们的目标是可以实现的，包括改善空气质量，降低生产成本，维护国家能源安全，都是可以做到的。

在利益的分配上，下游行业享受的太少了

从制造业来讲，它是一个国家的经济基础，一个国家不应该把它的基础放在资源性行业，也不应该放在房地产上，应该放在制造业行业上。只有制造业腾飞才是中国经济的腾飞。

前十年我们走了一点弯路，但也不能说完全错误。应该说，在利益的分配上下游行业享受的太少了，这也是中国一直创新搞不起来的一个原因，把下游行业搞的生活在生存线上，死亡线上，它就不可能去搞创新了。

如果说通过化石能源补贴政策，在社会的利益重新分配上，做出有利于下游行业，有利于制造业，最终也有利于消费者的选择，我认为是非常好的。

　　发改委国家应对气候变化战略研究和国际合作中心主任李俊峰：

　　需求侧没有出问题，市场永远是对的

要正确的解读供给侧改革，供给侧改革并不是说需求侧出了问题，并不是如此。

需求侧没有出问题，市场永远是对的，只要搞市场经济的人就要明白这一点，市场永远是对的，你的供应出现问题就要进行供应侧改革，供应无法满足新的市场需要了，所以我们必须进行供应侧改革，来实现新的市场需求。

举一个特别简单的道理，为什么现在提供应侧改革，在2002年的时候不提，在1992年的时候不提?

因为那时候是严重短缺的，包括2002年、2003年，2003年出现电力的严重短缺，现在是什么东西都多了，过去政府在做少的时候是有办法的，比如不够就生产。现在多了，多的我要做好的东西，把坏的东西弄掉不要的时候，没有办法了。

你生产的东西，供应的东西，必须是符合市场发展的，现在供应多了消纳不了，就要进行供应侧改革，生产市场需要的东西。

市场永远是对的，你供应的东西必须符合市场需要，你引导市场也行，改变市场也行，这是我简单的评论。所以对于能源来说，电力体制改革也好，必须符合中国市场化改革推进的进程，单独冒进是不可能的。

　　中国的算法是不同的，好多东西是政府安排的

其实在G20框架下也好，中美对话谈的化石能源补贴主要是贸易保护角度来看，这个补贴只是作为你本国国内并没有太多限制，是公平的贸易前提下的东西。

中国的算法是不同的，中国现在还不具备一个真正的市场经济竞争基础，好多东西都是政府安排的。

比方说火电的价格是国家核准的，你多做一点我就额外提一个要求，这没有违反市场规则，也没有犯错误，原来四毛一电价不脱硫，四毛二就脱硫，国家核准电价是按照这个标准核的，你如果要提新的标准我就要提新的要求。如果不是这样，都是竞价上网，就不存在这个问题了。

所以说那个补贴算不上补贴，你把它硬称为补贴就不太对了。

举一个例子，中国的油气很多LNG长单，远远高于目前市场价格的水平，继续按这个高价去卖，算不算市场补贴?如果算的话就是天价了，这个东西是非市场行为的东西，你把它硬拉为补贴就没法说了，在同等的条件下去看补贴才能说清楚，否则说不清楚。

骂三桶油解恨，但决策者行为和企业行为要分开

实事求是讲，把方法学东西搞清楚，把补贴搞清楚，分清企业行为和政府行为。

首先要把化石能源补贴概念搞清楚，别是鸡同鸭讲的情况，把补贴定义搞清楚。第二个是把补贴方法学搞清楚，方法学指的是不同机制下用什么方法来计算你的补贴才是合理的。

举一个例子，我2007、2008年和美国人吵架，把军舰开到波斯湾维护和平算不算化石能源补贴，他们都笑了。

所以方法学要搞清楚，不同体制不同机制条件下补贴计算方法学是不一样的，哪些是政府做的，哪些是企业做的，不能把政府的错误归到企业，也不能把企业的错误归到政府。

我们骂骂三桶油挺解恨的，但没想到三桶油的很多错误是因为政府。他们不是决策者，这是决策者的错误，或者决策者的行为和企业的行为要划分开。

实事求是讲，把方法学东西搞清楚，把补贴搞清楚，分清企业行为和政府行为，补贴批评的是政府行为，不是企业行为，政府补贴不是企业相互补贴。

一定要搞清楚政府哪错了，政府哪个地方是不对的，政府哪个地方是需要完善的，把这些东西找出来，包括垄断也好，这都是政府规定的。