【反思】十二五能源规划留下哪些经验教训？

4月下旬，国家能源局先后两次召开能源发展“十三五”规划征求意见会，“十三五”能源规划呼之欲出。近两年，中国多年的能源需求高增长回落到平稳低增长的“新常态”；去年底达成的联合国气候变化《巴黎协定》确认了各国政府走低碳发展道路、降低化石能源依赖、并力争将温升控制在1.5度以内的全球远景。

不久就要出台的“十三五”能源规划既要适应新形势，同时还需肩负推动能源革命、衔接2020年“后巴黎时代”的责任，其历史意义与难度不言而喻。

在“十三五”能源规划制定的这个重要时间点上，国际环保组织绿色和平整理了中国“十二五”能源规划与实际发展数据。总体而言，“十二五”能源规划兑现情况呈现“一高一低”，即化石能源侧目标“虚高”，节能减排和可再生能源发展被“低估”。

我们呼吁“十三五”能源规划制定者能够充分注意这一情况，增强规划的前瞻性，从而让规划更有效地指导行业发展。下面提出绿色和平的三个观察，以资借鉴。

　　观点一

十二五期间，煤电扩容三分之一，无论总体规模、还是西部煤电基地扩张速度均不及“十二五”规划预期，即便如此，煤电依然严重过剩。这反映出“十二五”规划对煤电项目的发展过于乐观、宽松。

2010年，中国煤电装机6.6亿千瓦。根据《能源发展“十二五”规划》设定的目标，煤电装机在“十二五”期间会以年7.8%的平均增长率，于2015年达到9.6亿千瓦。

然而，2015年，中国实际煤电装机仅为8.8亿千瓦，未达到预期。分析其原因，首先，受中国经济走势变化及结构调整的影响，电力需求增速持续放缓， 2015年全社会用电量仅同比增长0.5%；其次，“十二五”期间可再生能源装机猛增，开始替代存量。

即便如此，中国煤电装机量已经过剩。

特别是2015年，在“简政放权”的影响下，煤电项目的审批权由中央正式下放到地方，统筹规划的缺失导致了市场对电力低速增长“新常态”的忽视，大批煤电项目受批上马。

根据由华北电力大学煤电经济性研究课题组于今年4月发布的报告《中国燃煤发电项目的经济性研究》，中国煤电全行业亏损很可能在2017年到来。

西部九大千万千瓦级煤电基地的建设曾被“十二五”规划和能源发展中长期规划作为重要任务。根据绿色和平的整理，五年来西部煤电装机规模的全国占比的确在逐步上升。

不过，就绝对量来看，煤电基地的扩张并没有达到当初雄心勃勃的预期。比如陕北基地2015年煤电装机规模860万千瓦，仅为2010年地方提出的“十二五”末预期6000万千瓦左右装机规模的15%，宁东和锡林郭勒的达成率更是低于10%。与此同时，除哈密基地不降反增以外，其他八个煤电基地的规划规模在不断被削减，从规划文本的变化来看，削减比例均达一半以上。

更重要的是，生态红线的约束成为规划文本中规划装机规模调整的依据。例如，由于水资源匮乏，鄂尔多斯基地的煤电规划规模一度从5800万千瓦调减到了2400万千瓦。在中央不断强调生态红线的重要性和我国煤电产能严重过剩的大背景下，“十三五”规划中大型煤电基地的数量和规模应当进一步削减。

　　观点二

新型煤化工行业仍在三重困境中挣扎，15个规划示范项目仅有1个投产，5个在建。

“十二五”期间，新型煤化工投资热情高涨，各大能源企业大举进军煤化工，曾一度呈现“逢煤必化”之势，总计划投资规模高逾两万亿人民币，这导致了规划产能与实际投产产能之间的巨大差距。

其中，煤制油和煤制天然气产业的非理性扩张尤为严重。然而，在过去的五年间，新型煤化工行业的实际发展情况远不如预期。

“十二五”开端之时规划的15个国家级新型煤化工示范项目，五年过去只有一个投产，另有五个在建（包括未批先建），其余九个项目仍然停留在审批和规划的阶段。煤化工示范项目窘境的背后是技术、环境、经济性的三重阻碍。

一方面，煤转化技术尚未成熟，已投产项目频频被爆出生产事故；另一方面，近两年，国际油价断崖式下跌，煤化工企业陷入投产即亏损的尴尬，观望气氛浓厚。而更重要的一点是，作为一个高污染、高耗水、高碳排的行业，环境问题一直是个无法逾越的坎。2015年，没有一个煤化工项目得到环评审批。地方冲动与中央审批之间的矛盾使得煤化工行业乱象丛生，未批先建现象普遍。为整顿乱象、推动煤化工行业的有序发展，2015年末，环保部出台了《现代煤化工建设项目准入条件》。

进入“十三五”，在为过剩煤炭产能寻找出路的重压之下，煤化工项目似乎又开始再度升温。但上述三个困境仍未得到实质性破解，新的规划仍然有必要维持谨慎的态度。

　　观点三

非化石能源增长超预期，能效目标超额完成任务。

虽然官方累计数据尚未公布，但2015年最新统计数据显示，“十二五”中国的能源强度目标（比2010下降16%）和碳强度目标（比2010年下降17%）均超额完成。

这不仅是淘汰落后产能、调整能源结构带来的节能减排的结果，也源于经济结构调整下碳排放与经济发展的脱钩。

另一方面，非化石能源增长迅猛。2015年，非化石能源占一次能源消费比重的12%，高于“十二五”目标11.4%。

风电、光伏、水电装机均超过“十二五”目标，中国成为全球累计风电和光伏装机最大的国家；分布式能源蓄势待发。与此同时，在电力需求疲软、煤电利用率创新低的背景下，风电大省的消纳困难再次引起关注；这从一个侧面反映出“十二五”规划对于协调煤电与可再生能源发电之间竞争的准备不足。

综合而言，上一个五年，能源需求增速预判过高，煤电、煤矿等核心煤炭产业规划导向过于宽松，如今均面临严重的产能过剩、乃至投资浪费问题。另一方面，过去的规划对环境资源挑战、特别是西部地区水资源的客观限制未能充分重视，生态“红线”问题逐渐显现。在实现从煤炭向可再生能源转型方面，“十二五”规划偏于保守。

“十三五”期间推进能源革命，有必要汲取这些经验教训，充分、及时的理解经济-能源-环境复合领域的新趋势、新常态，调整预判，真正平衡化石能源特别是煤炭与可再生能源之间的关系，为能源低碳发展做出更有远见、更为科学的指引。