【视点】能源改革根本在改革行政体制

经济所有制形式的改革谈不上体制改革，体制问题带来的弊病不是企业能克服的。近几年不少专家学者、政府官员也曾绞尽脑汁谋划能源发展改革之计，但普遍效果不佳，其中原因为首先缺乏直面现实困难和体制顽疾的勇气。行政体制改革是政府向自己“开刀”，必须要有“壮士断腕”的勇气，这并非向政治制度宣战，只是希望其更高效、更廉洁、更公正、更透明。

我国的经济增速自2010年放缓下行到现在已经有5年多时间了，期间表现最为突出的要数能源行业，从供不应求到供大于求，过山车般的感觉使能源行业倍感失落。能源行业关联性大、关注度高，这几年也饱受争议，这些争议促使政府官员和专家学者不断地探索能源改革，一些能源专家学者先后提出混合经济所有制，电力、油、气改革方案，以及所谓供给侧结构性改革等重大方案。这些学术成果有的是开了花、未结果，有的是只见楼梯响、不见人下来，有的则是给现实状况换了一种时髦说法。在能源改革似乎按照这个思路前进时，笔者不能不说“跑偏了！” 这不是无根据地否定当前的学术成果，而是这些学术成果实在不能与当前现实挂钩，学术成果不能转换为改革成果其症结何在，应当认真反思。

行政体制改革是能源改革的根本

能源改革也称之为能源体制改革，目前提出的改革方案不能认为是“体制”改革，体制是为实现制度而建立的行政架构以及管理社会各方面事务的规范体系。不涉及这两方面从何认为是体制革命？行政体制改革的目的是使政府职能更好地为能源发展服务，目前的讨论及方案只是关注能源行业的表面现象或形式上的问题，并未触及实质问题。

改革开放几十年，我国经济从高速增长到低速下行，有全球经济低迷的原因，也更有我们自身的原因，自身原因最大的问题是行政体制的束缚，不能说行政体制改革是一切经济发展的“万灵丹”，但是没有行政体制改革，能源改革寸步难行。目前能源改革收效甚微的原因在于进行了一场“本末倒置”的改革，如政府提倡供给侧提供优质高效清洁环保的能源，从国家财政上也大力支持，但弃水、弃光、弃风时有发生，分布式能源也因以热定电季节性强等原因经济性差步履艰难。

行政体制改革的核心是审批、

　　监管制度的改革

我国目前的行政体制仍沿用计划经济思路，其特征是重审批、轻监管，将本该由市场决定的事情由政府决定，本该由政府监管的事情失去监管，在能源项目的审批制度和监管制度上尤为典型。

如一些大型能源项目已经开工建设甚至试车运行，审批程序几年还没有走完；一个小小的加气站审批和评审，批给谁、不批给谁、何时批都是有“讲究”的，其中不乏权力寻租，审批制度成了腐败之源。一个工艺流程简单、设备极少、生产过程清洁的分装设施，多达10多个部门管理，一次又一次审查评审（当然如消防安全等事项的审查是必须的），主管部门都将权力发挥的淋漓尽致，甚至超限，造成企业耗时耗力成本增大，有的项目甚至错过最佳建设时期，致使项目不能上了。

有些垄断经营的行业审批之后的监管几乎无人过问，如对百姓普遍反映的价格公正、服务质量等问题，监管和被监管者可谓“猫鼠一窝”。如居民电费和采暖费，过去煤价涨一次上调一次，现在煤价大幅下调，却不见电费和采暖费下调，电费成本现在也是企业的沉重负担；再如有特许经营权的行业收取初装费，谓之用于上游建设，但此费用是否合理？而收了初装费上游设施由谁投资，用户是否参与分红？用户配电设施的供货和安装只能由供电局负责，否则不给供电，有的企业已关门停产，但供电局仍照收不误巨额用电贴费。

美国的能源管理体制值得借鉴

美国能源部（DOE）负责制定和实施联邦的能源政策和能源战略安全；负责能源行业行政管理；负责油气进口管理；负责能源领域里新技术新装备的研发推广。联邦能源监管委员会（FERC）虽设于能源部，但独立运作，委员会主席由总统提名，国会批准，共有5名委员。下属6个专业监管办公室，各类专业技术人员1200多名。FERC的所有决定由联邦法院审议，而不是由总统和国会审议。主要职责依法制定联邦政府职权范围内的能源监管政策并实施监管职能，如洲际之间的水、电、气、油管道的核准和运行管理；负责批准和许可液化天然气接收站项目；负责价格的监管；负责接受投诉和进行行政处罚。美国先后制定各种能源政策和监管政策法规，如《天然气法》、《天然气政策法》、反垄断法规《谢尔曼反托拉斯法》等等。DOE全面依法行政管理，FERC严格依法监管市场。并非美国的“月亮更圆”，而是我国的“月亮确有残缺”，学习美国经验、制定能源发展和能源管理法律法规、简化行政审批、注重市场监管应是我国能源改革的方向。

我国虽成立了以总理为首、重要职能部委部长为成员的国家能源委员会，国家能源委员会应该理解为政策上的宏观引导，既不施行行政管理职能又不施行市场监管职能，能源各部门往往自行其是，造成了我国能源政策的混乱局面。

　　第一步是要有勇气面对现实

近几年不少专家学者、政府官员也曾绞尽脑汁谋划能源发展改革之计，但普遍效果不佳，其中一个原因是首先缺乏直面现实困难和体制顽疾的勇气，一是不能正确对待国内经济困难，将“经济困难”说成是“经济进入新常态”，这种说法如同将“身体有病”说成“身体进入新常态”，这如何医病？二是政府官员、专家学者对行政体制改革“噤若寒蝉”。专家学者可能害怕因说错话而引火烧身，政府官员当然害怕革命革到自己头上，既得利益者害怕失去地盘，行政体制改革的阻力十分顽强。从上到下有些官员糊弄中央，简政放权避重就轻，实质性权力无一放开。如取消“外地防雷工程专业资质备案”，取消“咖啡师、糖果师、插花员资格认定”，从这两个“放权”即可知恋权到何种程度，也可知放权的艰难程度。

行政体制改革是政府向自己“开刀”，必须要有“壮士断腕”的勇气。我们应该意识到，这是一场攻坚战，与上世纪80年代改革开放之初比较还要难，那时我们面对的是百废待兴的市场，“解放思想，实事求是，团结一致向前看”是全党全民的共识，如今面对的是权力和资本构筑的“无形网”，网中各种利益互相交织、盘根错节、撼山易撼体制难，但再难也得知难而进，这并非向政治制度宣战，只是希望其更高效、更廉洁、更公正、更透明。

三个重大学术成果

　　未能有效转化的原因浅析

混合经济所有制方案。曾几何时，“混合经济所有制”成为提高经济活力、改革国有大型能源公司的良策，某国有大型石化公司曾引进民营资本，作了新鲜大胆的改革尝试。但经济所有制形式的改革谈不上体制改革，因为不管国有股份民营股份谁占多少，不管混合公司多有活力（何况是否有活力有待考验），不管全国混合经济体有多少，体制问题带来的弊病不是企业能克服的，此种改革方案过于简单化。与国有公司的资本比较，民营股份仍是比例小，甚至是沧海一粟，混合公司仍是国有资本拥有最大的决策权，对国有企业谈不上改变自身毛病。法国燃气公司（GDF），韩国燃气公社（KOGAS）都是国有企业，但在世界上都是充满活力、具有竞争力的著名公司。能源事业事关重大，资源的开发和调配掌握在国有企业手中并无不妥。

“放开两头，管住中间”方案。几年来的不断探索，能源专家学者对电力、油、气的改革共识是“放开两头，管住中间”，政府也多次通过文件予以认可，但是两头开放不是新鲜之政。前多年陕北油井放开了、山西煤窑放开了，后来一个强行收回、一个强行整合，其中的教训应该总结。而城镇天然气管网特许经营权早已放开，结果又如何？“管住中间”成立国家管道公司，这不是又一新的垄断机构吗？上游绝大部分资源开采已被“几大油”瓜分，现在放开部分的比重能占多大？放开后上游谁仍拥有最大发言权？在天然气行业中从打井集输、管道输送、再到用户这一全产业链中想统吃的企业并不多，下游关心的是上游的价格和服务，不在乎于谁在干，而在乎如何干。此外，上下游关系相对而言，如城镇天然气公司对中石油是下游，对居民而言是上游，放开后不是照样垄断市场吗？

重要的是行政体制发挥对市场监管作用，监管缺失乱象丛生，监管到位，百姓欢喜。

供给侧结构性调整方案。在我国经济下行所有行业都十分困难的情况下，社会舆论聚焦于供给侧，但问题并不在供给侧，当年供给侧快速发展也是应市场之需，如今是终端市场严重萎缩导致供给侧出现问题，刺激终端市场才是根本。现在的一些言论有些滑稽，如“供给侧结构性改革”，不用花大力气推动，产品销不出去，自然而然去产能。试问目前供给侧的现状几分是被动调整的结果？几分是改革的成果？如煤矿关了、油井停了、天然气增速放缓了、发电量减少了，总不能全是供给侧结构性改革的成果吧？当然供给侧淘汰落后产能，优化产品结构，降本增效等也是必须的。

三个重大能源改革方案不见成效或预测很难见效的原因正是行政体制改革迟缓，行政体制改革包括法律法规的建立完善是“纲”，“纲”举才能“目”张，否则一事无成。

能源体制改革几点意见

能源立法要有一定高度和统领性。能源的高效清洁利用涉及国家经济安全、环境安全、战略安全，能源立法必须站在这个高度看问题。我国目前仅有的《电力法》、《煤炭法》、《节能法》、《可再生能源法》等法规，除零碎化、操作性不强外，更重要的是缺乏顶层设计、缺乏统领性、立法高度不足。能源行业目前各自为政的乱象正是法律法规的统领性不足造成。清洁能源发展迟缓的现象正是法律法规高度不足造成。

能源政策与环境保护政策必须相互配合。该硬的要硬，如对待煤改气和治理机动货运车（船）排污；该软的要软，如给清洁能源提供补贴。目前，清洁能源推广不力的现状正是政策该硬不硬、该软不软的后果。

能源体制改革放要放得开，管要管的住。能源项目的行政审批除资源开采、进口配置外，其余应该取消。项目投资由企业自主决定，项目的安全、环保、节能等重大环节的审批实行“一站式”服务，要认识到行政体制也是生产力。同时对垄断行业的价格监管和服务监管要加大行政力度和处罚力度。

设立国家能源监管委员会。能源监管和能源行政管理必须是两条线，能源监管委员会负责市场准入、价格监管和受理举报投诉，行政执法与处罚。能源监管委员会实行垂直管理，法律应赋于能源监管委员会如美国FERC一样的地位。

（作者系陕西省燃气设计院院长）