林毅夫VS张维迎：关于产业政策的是是非非

最近，有关政府产业政策的争议再起。8月，市场派经济学家代表人物北京大学教授张维迎，在多个论坛上发表演讲，炮轰产业政策，并以光伏等行业为例称，“产业政策是穿着马甲的计划经济”。

9月13日，北京大学教授林毅夫发表文章，观点旗帜鲜明针锋相对，认为经济发展需要产业政策才能成功，在经济发展过程中，“有为的政府”也必不可缺。

林毅夫与张维迎之争，是一场关于市场与政府的争辩，双方都在为自己坚持的立场正名。思客以下将节选两位学者两篇文章中的重点内容予以呈现。

林毅夫：没有产业政策，国家必然不成功

许多国家的产业政策失败，但是尚未见不用产业政策而成功追赶发达国家的发展中国家，和保持持续发展的发达国家。对发达国家和发展中国家的经济发展，产业政策之所以需要，是因为推动经济发展的技术创新和产业升级既要有企业家的个人努力，也需要有政府帮助企业家解决企业家自身所难于克服的外部性和相应软硬基础设施完善的协调问题。

由于不管发达国家和发展中国家的政府所能使用的资源都是有限的，不能什么可能的技术创新和产业升级都提供帮助，因此只能策略性地使用其有限资源，优先帮助能对经济持续发展做出最大贡献的产业。这种有选择性地使用资源帮助某些产业的企业家克服外部性和协调问题的措施就是产业政策。

由于没有产业政策的国家经济发展必然不成功，因此，作为经济学家的责任是要研究清楚产业政策成功和失败的道理，以帮助政府在使用产业政策时，减少失败，提高成功的概率。

“有效市场”和“有为政府”缺一不可

一个国家经济发展的本质是人均收入的不断增加，其前提则是越来越高的劳动生产率水平。这需要有“有效的市场”和“有为的政府”的共同作用。

“有效的市场”的重要性在于，引导企业家按照要素禀赋的比较优势来选择技术和产业，生产出来的产品在国内国际市场的同类产品中，成本才会最低，才会最有竞争力，企业才能获得最大的利润，整个经济才可以创造最大的剩余和资本积累，使得比较优势从劳动或自然资源密集逐渐向资本密集提升，为现有产业、技术升级到资本更为密集、附加价值更高的新产业、新技术提供物质基础。

“有为的政府”也必不可缺。政府需要给第一个吃螃蟹的企业家一定的激励，企业家才会有积极性去冒风险。发达国家的专利制度发挥的就是这种功能。

其次，新产业所需的资本规模和风险通常会比原有的产业大，需要有新的能够动员更多资本、有效分散风险的金融制度安排和其匹配。随着技术创新、产业升级，资本密集度和规模经济的提高，市场的范围和交易的价值会不断扩大，交通、电力、港口等硬的基础设施和法律、法规等软的制度环境，也必须随之不断完善，这些完善显然超出第一个吃螃蟹的企业家的能力之所及。

　　产业政策失败原因：政府支持违反比较优势的产业

许多发展中国家的政府采用产业政策时经常失败，除了执行能力的问题之外，究其原因是发展中国家的政府容易出于赶超的目的，而去支持违反比较优势的产业，结果这些产业中的企业在开放竞争的市场中缺乏自生能力，只能靠政府永无止境的保护补贴来生存。

成功的产业政策必须是针对有潜在比较优势的产业，所谓有潜在的比较优势产业指的是该产业的要素生产成本在开放竞争的市场中有优势，但是由于软硬基础设施不完善，交易费用太高，使得总成本在开放竞争的市场中没有竞争力的产业。政府若能针对这些产业中的先行企业给予外部性补偿并帮助提供软硬基础设施的完善，则这样的产业政策能够使具有潜在比较优势的产业迅速变成具有竞争优势的产业。

不同产业，政府因势利导作用应各有差异

从新结构经济学的视角，根据现有产业和国际前沿的差距，可将我国的产业分成五种不同类型，政府因势利导的作用各有差异。

第一种是追赶型产业。我国的汽车、高端装备业、高端材料即属于这种类型。对于追赶型产业，我国各地政府和金融机构可以在资金融通和外汇获取上支持所在地的合适企业到海外并购同类产业中拥有先进技术的企业，作为技术创新、产业升级的来源。

第二种是领先型产业。例如白色家电、高铁、造船等，其产品和技术已经处于国际领先或已接近国际最高水平。领先型产业必须依靠自主研发新产品、新技术，才能继续保持国际领先地位。我国的中央和地方政府可以用财政拨款设立科研基金，也可以以资金支持相关行业的企业组成共用技术研发平台，攻关突破共用技术瓶颈，在此突破的基础上再各自开发新产品、新技术。

第三种是退出型产业。这类产业有两种类型，一类是丧失比较优势的产业，例如劳动密集型的出口加工业；另一类是在我国还有比较优势，但是产能有富余的产业，例如钢筋、水泥、平板玻璃、电解铝等建材行业。

对于第一类产业，政府可以提供设计、营销方面的人才培训、展销平台等，鼓励一部分有能力的企业转向“微笑曲线”的两端。同时，协助所在地加工企业抱团出海，帮助企业利用当地廉价劳动力资源优势来提高竞争力，创造企业的第二春。

对于第二类产业，我国政府可以支持这些富余产能产业中的企业以直接投资的方式将产能转移到“一带一路”沿线、基建投资需求大的发展中国家。

第四种是“弯道超车型”产业。此类产业的特征是人力资本需求高、研发周期短的新兴产业。在这类产业的发展上，各地政府可以针对这类型企业发展的需要，提供孵化基地、加强知识产权保护、鼓励风险投资、制定优惠的人才和税收政策，支持国内和国外的创新性人才创业，利用我国的优势，推动弯道超车型产业在当地的发展。

第五种是战略型产业。这类产业其发展关系到我国的国防安全，例如大飞机、航天、超级计算机产业。过去，政府对这一产业的保护补贴主要是通过对各种要素价格的扭曲和直接配置来实现。十八届三中全会提出全面深化改革，让市场在资源配置中发挥决定性作用，要素价格的人为扭曲将会被消除，今后应由财政直接拨款来补贴这类企业。

　　张维迎：为什么产业政策注定会失败？

产业政策是穿着马甲的计划经济。2009年推行的十大产业振兴计划导致了严重的产能过剩，政府对光伏产业的支持使得这个新兴产业很快陷入危机。但我们并没有认真地总结这些教训。

时至今日，我们不少的经济学家、政府官员，甚至一些企业家，仍然在不断地呼吁政府制定产业政策。产业政策的失败不是偶然的，而是必然的。

产业政策为什么注定会失败？大概归纳有两个原因：第一个原因是由于人类认知能力的限制；第二个原因是由于激励机制的扭曲。认知能力的限制比激励机制扭曲更为根本。

　　创新是不可预见的

纵观人类的产业发展史就会发现，创新和新产业都是不可预见的，我们现在讲到某一个时期某一个产业发挥了多么重要的作用，全部是事后诸葛亮式的总结。

为什么新技术和新产业难以预见？因为创新的一个基本特点就是它的过程充满一系列的不确定性，这使得我们没有办法预见求索的结果，然后制定一个目标，再按这个目标寻找一个路径。

举个例子，我曾遇到过一个风险投资家，他曾在饭桌上对我说，现在一想起马化腾就想扇自己两耳光，我问为什么，他说当初马化腾就想要50万美元，他愣没看上。马化腾找不着钱，好在最后碰到一个南非的风投给了钱，腾讯公司现在的最大股东不是马化腾，而是南非的那家投资公司。

这也正是我们需要企业家的原因。因为创新是不可预料的，所以需要企业家的警觉、想象力、判断力，需要企业家不断试错，市场竞争决定谁成功谁失败，成功的创新就被别人模仿，在市场上不断扩散，推动了人类的进步，也给你带来利润，失败了你就自然消亡。扼杀了企业家精神也就阻塞了创新之路。

　　产业政策是豪赌

产业政策意味着什么？意味着我们要把有限的资源（人力的、物质的）投在政府选定的优先目标上，这实际上是一种豪赌，连盲人摸象也谈不上。当政府官员认识到某种技术的重要性的时候这种技术基本上已经过时了。

能不能靠专家制定产业政策呢？也不行，因为专家可能有硬知识，但没有创新所必须的企业家的敏锐性和软知识。如果要依靠专家的话就面临一个问题，就是少数服从多数，但是多数专家认为正确的东西很可能是完全错误的。

靠企业家制定产业政策又如何呢？我想也不成，因为有资格被邀请参与政策制定的企业家一定是已经成功的企业家，但过去的成功不代表未来的成功，对经济发展产生重要影响的创新通常来自名不见经传的创业者，而不是功成名就的商界领袖。

　　不搞砸绝不罢手

产业政策之所以失败，除了认知方面的原因，还有激励机制方面的问题。

政府官员的激励和企业家很不一样，企业家试错，失败了损失是自己的，成功了收益也是自己的。但政府官员做事成功了没有与此对应的货币收益，失败了反倒可能要承担一定的职业风险（尽管并不总是如此）。

光伏产业的情况就是这样，中央决定发展光伏产业，全国都这么搞，我也这么搞，各地都这么搞，最后就搞成这样子。

所以我们看到，一旦政府鼓励任何一个产业，这个产业一定会变得产能过剩，危机四伏。凡是政府扶持的产业，不把它做砸绝不会罢手。

产业政策还带来寻租行为和腐败。产业政策通过对不同产业在市场准入、税收和补贴、融资和信贷、土地优惠、进出口许可等方面的区别对待，创造出权力租金。

有些企业家不具有创新能力，但是很具有寻租的本事，很热衷于跟政府官员勾结起来搞寻租活动。现在一些所谓的新技术公司账面有利润，一检查利润都来自政府的补贴。所以不难理解，大量从政府拿钱的企业根本就不可能是真正的创新企业。

　　企业家要争取的是普遍的权利，而不是特权

总结一下，由于人类认知的局限和激励机制的扭曲，产业政策注定会失败。事实上产业政策只能阻碍创新，而不可能激励创新。跟着政府的产业政策走的企业家，我想也不可能是真正的创新型企业家。

为了创新，为了把我们国家变成一个真正的创新型国家，中国企业家需要的是自由和公平竞争的法治环境，而不是什么产业政策的扶植。

所以我主张废除任何形式的产业政策，政府不应该给任何企业、任何行业任何特殊的政策，真正的企业家不应该有这个奢望。任何特权都是对他人的歧视，会扭曲企业家精神。

我要特别呼吁一下，企业家应该争取的是每个人的平等的权利，而不是给自己的特权。但我很遗憾地发现，现在一些企业家向政府所争的是给自己的特权，而不是给所有企业家、所有个人平等的权利。

我们应该记住哈耶克在几十年前提出的警告，他说：许多假装捍卫“自由企业”的人，实际上是一群捍卫他们自己特权的卫道士和要求政府采取有利于他们的行动的鼓吹者，而非一切特权的反对者。他认为，除非反对国家控制运动的领导人以身作则，随时准备用他们要求大众接受的竞争市场节律来约束自己，否则我们就无望回到一个较为自由的制度当中。