【深度】光伏等新兴产业亟需精准政策

2016年前三季度新兴产业继续保持相对高速增长，对加速产业转型升级、助推经济结构调整、形成新经济新动能的作用日益凸显。8月份，高技术产业增加值同比增长11.8%，增速比规模以上工业快5.5个百分点。

其中，信息化学品制造业增长28.5%，航空航天器及设备制造业增长24.3%，医药制造业增长11.5%，计算机通信和其他电子设备制造业增长10.3%。特别是在主要产品中，新能源汽车和工业机器人增速分别高达63.2%和65.5%，集成电路、光纤和智能手机分别增长25.6%、25.6%和15.8%。

应该说，稳增长政策正在取得成效，新动能正在加快形成，但财智BBD中国新经济指数（NEI）继续放缓并创年内新低，表明产业发展的稳定性还有待验证。

产业转型升级面临的突出问题

新兴产业总体呈平稳增长态势，但也面临着传统产业发展模式不适应新时代发展诉求、市场需求不振制约短期快速增长等突出问题。

1．传统产业发展模式不适应新时代发展诉求

互联网时代新兴产业发展的痛点在于传统的思维定式和发展路径，即大规模、线性控制的旧有发展模式难以适应VUCA（Volatile、Unpredictable、Complex、Ambiguous）的不确定性发展环境。应该说，无论是政府部门还是企业，对于新兴产业应如何发展还存在着认识上的偏差和误区，阻碍市场主体健康发展的体制性障碍仍然存在。

从中央和地方关系层面看，地方政府部门反映，政策文件进入高发期，但各部门的政策间还缺乏全国一盘棋的思想，部门壁垒、行政壁垒让政策沟通存在障碍，部分政策措施也与复杂商业模式的实践发展相脱节，造成实践部门无所适从。

例如，跨境电商“4.8新政”的推出，因缺乏对操作环节困难和问题的周密思索，导致新政在推出过程中呈现“急起急停”（打补丁）的现象，使得企业对政策走向无法把握并存在疑虑，大部分企业呈现谨慎、观望的态度，而减缓跨境电商布局，不利于新兴业态的发展。

此外，国家专项建设基金在助推新兴产业发展、提升产业竞争力方面发挥了一定成效，但政策性银行的一些诉求，却使得专项建设基金成为助推新兴产业发展的“鸡肋”，即风险相对较低的企业和项目不愿意申请，风险相对较高的企业和项目因不符合资格而无法申请。

从地方政府层面看，一方面，地方政府依然遵循着重视“大企业、大项目、硬件设施、有形资产、优惠政策”的要素驱动和投资驱动的发展模式；另一方面，新时期新兴产业的发展特点和诉求要求地方必须更加重视“小企业、生态建设、无形资产、公平竞争”。

例如，一些资金扶持或奖励项目申请的前置条件很多，且有对知名度的盲目崇拜，即更多关注企业规模、院士推荐而非研发实力。这都造成企业、特别是中小企业很难获得创新资金扶持。而日前出台的科技成果转化、企业培育等相关政策，仍是传统工业经济发展思维下的政策。

从企业层面看，一方面，面对以数字化、网络化、智能化为特征的信息化，企业部门继续沿袭既往“B2C”的传统发展套路，即先建厂扩产能、再市场找客户；另一方面，由于信息技术和工业技术的融合，要求企业必须通过重塑组织结构、重组生产流程，实现个性化生产和效率的提升，走“C2B”的发展模式。

2．市场需求不振制约短期快速增长

新兴产业的长期发展将更加依赖于投资拉动，而短期的高速发展将更加依赖于市场需求；目前看来，市场有效需求不足正成为制约新兴产业短期快速增长的关键。

从国内看，一方面，现行法律法规抑制新经济成长。例如，根据《中华人民共和国药品管理法》规定，药品的上市许可与生产许可绑定，即只有药品生产企业才可以申请药品注册并取得药品批准文号；尽管全国人大批准国务院在浙江等十个省（直辖市）开展“药品上市许可人持有制度试点”的工作，即允许药品注册人与生产企业相分离，但相关的实施细则还未出台，不利于新药的研发上市和产业升级。再如，在《国家重点支持的高新技术领域》中更多是对终端产品的鼓励，而对核心部件与器件的零组件缺乏支持，不利于企业聚焦某一细分领域打造隐形冠军。

另一方面，部分行业领域的市场需求提前透支后面临增长乏力困境。例如，受铁路货运整体运输形势不景气以及2015年订单额破历史纪录的影响，轨道交通装备的未来市场需求将很难继续维持高增长态势，特别是到8月，铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业投资增速继续下跌至-13.2%。

再如，在光伏行业，按照规定2016年以前备案纳入年度规模管理的光伏发电项目如果未能于2016年6月30日前完成并网发电，将执行新的电价标准，也意味着Ⅰ类、Ⅱ类和Ⅲ类资源区的光伏电站度电补贴将分别下降0.1元、0.07元和0.02元。因此，“抢装潮”也加速了上半年光伏电站规模的迅速扩张。随着光伏补贴的不断下调，政策依赖度相对较高的光伏产业可能面临着持续高速增长的发展压力。

从国际看，全球保护主义势头不断抬头，贸易限制措施呈上升趋势。根据《全球贸易预警》报告，从2008年到2016年，美国对其他国家采取了600多项歧视性措施，这些歧视性措施包括提高进口关税，国家扶持本地企业，制定反倾销条款，规定公司必须购买本国产品等。此外，由于市场有效需求难以有效拓展，直接影响到新兴产业发展主体企业的投资信心，部分企业尽管当期生产形势较好也在主动收缩投资规模或处于观望状态，使得产业投资面临较大的下行压力。

3．社会信用体系不健全阻碍未来持续发展

对于新兴产业发展而言，关键的要素就是信任。然而，在宏观经济形势整体低迷的大背景下，银企间、政企间、银政间、银行间、企业间的信用关系正遭受重重考验。

例如，在银企间，一方面，有部分在银行业机构贷款的企业和个人故意或恶意逃废银行债务；另一方面，部分银行机构出于自身管理考核的压力，不顾企业实际经营发展情况而抽贷、压贷、断贷，极大影响了企业正常运行。银行和企业间缺乏相互信任的关系，阻碍了新兴产业的发展。

在政企间，某些政府部门因缺乏对产业发展内在规律的把握，并出于培育壮大新动能、助推经济发展的主观意图，对新兴产业的大量补贴和优惠支持，不可避免地伴生了权力寻租和脱离实际需求的“拔苗助长”现象以及企业骗补等弊端。

在银政间，特有的行政体制使地方政府在考虑金融支撑实体经济发展时，更多顾及地方政府自身利益，缺乏对银行利益的思索，使银行在地方政府缺乏规范、透明、高效、共赢的运行机制时，对本地新兴产业发展的支撑力度弱、主动性差。

在银行间，受国内金融环境影响，银行系统内不信任感增加，体现在银行同业拆借利率（SHIBOR）高涨，8月同业拆借加权平均利率为2.13%，分别比上月和去年同期高0.01个和0.34个百分点。

在企业间，部分企业受巨大利益诱惑以及缺乏商业诚信的有效控制机制，通过降低产品和服务质量、以次充好、合同违约等手段造成市场经济秩序的紊乱，并导致“劣币驱逐良币”现象的发生。同时，部分领域还普遍存在着货款支付周期拉长、货款拖欠增加、承兑汇票支付增多、“连环债”等问题，导致上游企业为有效防范风险而更青睐于现金付款。

　　以更加精准的政策措施助推新兴产业发展

新兴产业的发展面临着对新情况、新要求的应变和适应，要以更加精准的政策措施助推产业发展。

　　1．正确认识政府定位，突破传统发展模式

对于新兴产业的发展而言，核心关键就是要正确认识政府部门定位，要形成推动产业发展的明确政府权力边界，即政府该做什么，不该做什么。为此，必须要打破传统的思维定式，建立新的发展机制。

一方面，建立“市场增进型政府”（market-enhancing government），即指在制度不健全、产权不安全、信息不对称、金融市场监管不到位等情形中，保护个人财产权利，并能够强制执行各种契约并受到约束而不能肆意妄为。

另一方面，根据重要性和可能性将未来新兴产业发展分为“必须做”、“锦上添花”、“可有可无”和“坚决不做”等类别，通过在优先选项领域制定促进相关产业发展的战略和措施，以增强企业投资和区域经济增长的信心，实现产业扶持和竞争力有效提升的协同发展。

也就是说，既要继续加大对新兴产业发展的扶持，在每年的中央和地方财政预算中单列支持新兴产业发展的资金，确保资金的独立性，并为资金分配建立相适宜的规则，避免资金支持的不到位；又要让涉足新兴产业的企业面对市场竞争，“让市场来优胜劣汰”并促进行业成长。

同时，必须跟踪评估新兴产业的发展绩效，适时进行政策调整和重点调校。鼓励地方政府建立区域性的新兴产业发展引导基金，为确保政府引导基金起到尽快形成投资、发挥引领的作用，对于基金的绩效考核要平衡好容忍市场风险和追究败德行为的关系，要平衡好保障政府资金安全和发挥引导新兴产业发展的关系，要平衡好政府目标和商业导向的关系，要平衡好国资保值增值的问责机制和因顾虑而无法进入实质运作的关系。

　　2．共享共建政府数据平台，推动政府部门转型

网络新时代的核心在于“连接”，即实现万物的互联，由此必然带来分布式的“非中心化”结构，也对政府部门的传统治理模式、治理能力带来了更多挑战。为此，必须要大力推进全社会的数据公开和共享，深入发掘数据要素潜力，助推治理模式的转型和治理能力的现代化。

要重视中央政府和地方政府公共数据的公开，构建完整、统一、安全、实效的数据平台，实现基础数据资源和业务信息资源的集约化采集、网络化汇聚和统一化管理。要防止数据的部门化、垄断化，有利于信息的互联互通、整合和即时获取，有利于加强政府部门间的协调和合作，有利于企业深化数据的创新应用，积极构建集约协同型政府。

针对受众的实际需要，应以深化重点领域数据资源开发利用为突破口，加强开放数据的质量管理与安全保护、加强相关数据分析人才的培训、积极采用移动互联网与新媒体传播技术，实现数据资源向产品、资产及效益转化。要有利于提升受众的数据可获得性，有利于政府部门与相关服务受众间实现真正的“连接”，着力打造开放创新型政府。

注重问题导向和应用实效，大力推行“互联网+政务服务”，推动社会主体深度应用、集成应用数据资源，实现信息共享、数据融合、系统整合、业务协同和智能服务；有利于政府部门优化政务流程，有利于提升政务服务质量和效率，有利于创新服务模式、体现政策效果、创造更大公共价值，着力培育智慧服务型政府。

充分运用信息化手段确保相关主体的认知参与、行为参与和情感参与，给予相关主体充分的利益表达空间，强化政府部门与公众互动，有利于形成开放、协商的科学决策体系和新型政商关系，构建普惠包容型政府。

　　3．完善评价考核体系，建立激励相容的央地关系

“有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”；这就是既要讲“北京话”，又要讲“地方话”。要实现新兴产业的可持续发展，更需要好发挥中央与地方“两个积极性”。即，不仅需要站在国家层面总揽全局，利用顶层设计着力解决影响产业发展过程中的重点问题、突出矛盾和关键环节；而且也需要根据地方差异性，给予地方足够空间和权责以发挥各自比较优势，真正落实顶层设计。

从评价角度看，国家是一个整体，同时包括了各类不同特质、不同阶段的区域，而新兴产业发展又具有其自身独特的发展规律，必须因地制宜，在加强官员问责的条件下更加突出激励。为此，必须要根据区域特点和发展阶段，在耐心倾听基层声音并考虑基层主体反应模式的基础上，注重制度设计和政策安排的逻辑性和联系性，在重视“守住底线”的同时突出地方政府的制度创造性和积极性，实现基层政府利益诉求与中央政府利益诉求的“激励相容”。

从考核角度看，经济处于转型期，相关部门在助推新兴产业发展的过程中，遇到困境和问题时要形成乐于尝试并勇于接受失败的氛围，就必须对部门的考核做到“宽严结合”。“宽”是指需要宽容并灵活变通经济下行期对增速、投资等“量”的方面考核要求；“严”是指要增加建立公平开放透明的市场规则、加快转变政府职能等“质”的方面考核要求。

4．重构社会信用体系，建设诚信社会

信任作为一种社会资本，其作用在于简化社会复杂性，具有“放大器”和“加速器”效果；缺乏社会信用体系的低信任度社会，将极大地提高市场交易成本、降低决策效率，不利于产业规模扩大和经济繁荣。为此，必须以重建政府信用为突破口，减少政府失信率、提高公信力。要逐步改掉损害公权力公信力的各种做法，要加快转变政府职能，要提高政府治理能力和水平，要始终以人民群众满意不满意、支持不支持、答应不答应作为根本出发点和落脚点，强化政府履约意识、提高政府履约能力、规范政府履约行为。

建立严格的诚信守规与失信违规的社会奖惩机制，对失信的惩罚必须明确、具体并依法向社会公示，对诚实守信者应在政策、金融、法律服务等方方面面给予更多、更实在的优惠待遇，实现“让失信者寸步难行、让守信者持久受益”，营造诚实守信的社会氛围。政府部门可以通过建立财政性资金使用不诚信“黑名单”制度的方式，对市场主体的资金管理进行价值管理和质量评价，确保政府投入可以公开透明、合法合规、精细高效地被市场主体使用。

5．保持专注发展定力，助推产业提档升级

产业发展一般都要经过初创期、培育期、成长期、成熟期和衰退期，对于新兴产业而言，从初创期、培育期到成长期，往往需要长时间的经验积累，需要一步一个脚印、扎扎实实的时间沉淀，需要有耐性、有定力、有传承、能坚持。

从我们调研了解的情况看，凡是当前发展相对较好的新兴领域企业，其基本特征都体现出聚焦自身优势、踏实做好本业的特点。例如，舜宇光学科技（集团）有限公司深耕光学行业30多年，每年研发投入强度维持在5%左右，不仅在光学非球面、AF/ZOOM等核心光学技术和光学传感、微纳米尺寸测量等核心光电技术方面具有较强的国际竞争力，而且在当前严峻的经济形势下，今年的销售收入和利润都保持了两位数的高速增长。因此，在经济运行面临较大下行压力时，必须要尊重产业发展的基本规律，必须保持专注发展的定力，少一点儿只争朝夕、大跃进式的浮躁，多一点儿“炮制虽繁必不敢省人工，品味虽贵必不敢减物力”的工匠精神。

要从制度、文化和人性的角度多思索，以做精品、提升产业竞争力为目标，要依托于长期的经验积累、技术储备为产业发展奠定坚实基础，避免低附加值化、泡沫化的迎合政绩式发展，尽量将扶持重点真正落实到那些励志研发、基础技术、拥有技术沉淀的企业，而不是那些只有规模、没有技术贡献、抱着“骗一把补贴就走”的企业。要在《国家重点支持的高新技术领域》中，充分征求行业、企业意见和建议，对核心部件与器件进行评估并将符合要求的领域纳入国家鼓励类政策范围，以提升相关政策支持的准确性和科学性。

　　6．有效启动市场需求，增强产业发展动力

要有效抑制短期内新兴产业下行压力并进而推动产业的持续健康发展，必须从需求端发力，加大政府对新产品应用的支持力度，有效启动市场需求，实现产业规模扩大和产业竞争力提升之间的协调。为此，政府部门可以通过立法、标准、认证和政府采购等政策工具构建“领先市场”，充分利用巨大的市场需求，引导和支持重点领域的发展。例如，可以通过航空航天、汽车领域和军工技术改造对高档数控机床的需求，通过项目采购、专项计划的互动协同带动高端装备制造领域的发展。

探索创新“首台套”的支持政策，以打通研发、制造、应用的全产业链为目标，鼓励产学研合作，鼓励研制企业和用户共同申报，鼓励支持范围从首台套到首批并提高资助力度。同时，政府部门对产品应用的资助方式，应多采用事后奖励、拨贷联动（贷款贴息）等更具市场化特征的方式。

其中，事后奖励是指应用企业以自有资金启动，待项目完工验收认定后，按项目投入总额的一定比例给予奖励。拨贷联动（贷款贴息）是指相关政府部门将应用项目推荐给金融机构，由金融机构对企业的应用项目进行审核后并给予一定比例的信用贷款；同时，财政对企业的实际贷款利息给予一定时期、一定比例的补助，贷款贴息到此为止；而拨贷联动则在项目通过主管部门验收后，将实际应资助金额扣除贴息金额后的余额拨付给企业。

7．更加重视中小企业发展，推进实业兴邦

中小企业发展，是建立社会主义市场经济体制的重要基础，是吸引群众参与、吸纳就业人口、焕发产业发展活力的有效载体，充分体现出资源共享的分布式发展理念。为此，必须重视新兴产业的“小企业优先”原则，以中小企业为对象，完善人财物等资源要素市场、营造公平竞争的市场环境。必须要形成各方重视中小企业发展的文化氛围，可以考虑设立“企业家促进奖”以表彰有效促进创业和中小企业发展的公、私部门。必须要维护一个公平、公开和公正的市场竞争新秩序，按照能耗、水耗、环保、安全等指标而非规模指标引导市场“优胜劣汰”，并建立让低效企业以有序、可控方式破产倒闭的新机制，促进市场主体公平竞争。

地方应建立政府风险分担补偿机制，通过设立风险分担基金、转贷引导基金，释放金融机构的恐慌情绪、破解中小企业融资的“挤出效应”、重建银企间的信任关系，增强市场化金融机构对中小企业融资的信心。制定产业发展政策，避免以绝对规模为行业准入门槛，消除发展歧视。大力发展孵化器、加速器、专业化的众创空间等科技成果转化基地，积极培育就业培训企业、领军人才培训机构、创新型中小企业、提升专业技能的区域研究机构等为中小企业服务的创新型专业化服务机构，为中小企业发展添动力。

（作者单位：国家发改委产业所）