【解读】国土资源部发布光伏用地管理

近日，国土资源部向天津市国土资源和房屋管理局回复关于光伏发电用地有关事项的函，表示，“对于使用农用地新建光伏发电项目的，包括光伏方阵在内的所有用地均应按建设用地管理，依法履行规划、计划、转用、征收、供应手续，其中农用地的类型按照土地调查成果认定，光伏方阵的面积按照《光伏发电站工程项目用地控制指标》（国土资规[2015]11号）核定。”（文件见文末）

据悉，天津国土部门近期暂停了农业光伏、渔光互补项目的用地预审，此函发布后，此类的用地预审或许将需要进行建设用地变更后才能通过。

虽然这还不是一个公开的政策文件，但说明国土资源部强调了国土5号文中的陈述的农业光伏必须按照建设用地来实施。

2015年，国土资源部联合发改委、科技部、工信部、住建部、商务部联合发布《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规[2015]5号），业内简称5号文。其中，与光伏有关的部分为：

“采取差别化用地政策支持新业态发展。光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案；对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。”

如果说5号文只是陈述光伏电站占用农用地的，所有用地部分按建设用地管理；那么此次发给天津国土局的函进一步强调了还要依法履行规划、计划、转用、征收、供应手续。

此函进一步强调了光伏方阵用地按建设用地管理，而事实上，大量的农业光伏项目并没有严格将场内用地流转为建设用地，如此一来，或许农业光伏的发展将受到严重打击。

此次国土资源部所发的函件，是针对天津市国土局向国土资源部询问农业光伏的用地管理的一系列问题。事实上，天津地区的部分农业光伏项目已经建成，还有部分处于停滞状态。

由于天津不限制光伏发电指标，所以大量企业涌入，昌盛日电、协鑫新能源、国家电投、信义、华电、天津昱电太阳能、通威等都在天津开发了农业光伏电站。据一位熟悉天津光伏电站开发的业内人士透露，他所在的公司在开工后不久经风险评估不得不停止施工，而天津的另一座光伏电站已经开始安装组件了。

事实上，已经有多座电站已经抢在今年6月30日之前建成投产。据知情人士透露，“以前建好的可能不会管了，但新的正在开展工作的项目会受限。”有消息称，此前天津多次向某电站业主下达停工令，但项目还是偷偷建成了，“天津的多个电站确实占用一般农用地，但实际做的电站都是简单架高，很少做成农业大棚后再在顶上做光伏电站。”

在一般的光伏电站中，综合楼、升压站、硬化路面等都是按照建设用地来操作的，把其他类型调规成建设用地，采用招拍挂出让的形式买入。“一般每个电站也就用十几亩建设用地，每亩花费数万，“一位电站项目经理表示，”如果农业光伏全部按照建设用地处理，以20MW的电站为例，光新增的土地成本就要超过2000万，如果在建设用地费用高的地区，这个支出还要更大。“不仅是费用增加，在上述人士看来，可能都批不下来，建设用地实行的是总量管理，光伏项目用地量大，批下来的可能性不大。”

东部地区已经有大量光伏电站是租用的一般农田或鱼塘，内蒙古等部分西部地区的电站有些占用的是一般草场，未来这些项目会受怎样的影响尚不清楚。但此次国土资源部给天津的函还抄送了各省、自治区、建设兵团的国土资源局及派驻地方的国家土地督察局，未来农业光伏或将经受更严格的土地预审审查，甚至可能遭受一刀切的停止开工的风险。届时，每年数GW的农业光伏项目或将受到严重打击。