【思考】如何评估产业政策的有效性？

评价一个产业政策的标准，并不是挣钱，而是产业具有明显的外溢性。第一类是攻关基础性和共性的关键技术。第二类是发展具有前瞻性的未来科技。

林毅夫和张维迎两位老师的产业政策“世纪之辩”，已经超出了经济学界的讨论范围，成为了全国热点话题，林、张二人的学术争论核心在于“产业政策是否有效”，本质在辨析政府和市场的边界，本人从事产业政策和规划的相关工作，2016年届赛迪学术年会将产业政策有效性列为讨论主题，本文抛砖引玉，希望能够为讨论提供一些想法。

一是国家是否有必要制定产业政策？

美国经济学家科斯从交易费用概念出发，来解释企业存在的根源和边界，科斯认为市场运行存在着成本，主要包括价格搜寻成本、市场交易的谈判和签约费用等，若市场安排协调资源的费用超过了企业内部管理资源的费用，企业内部管理的资源配置就是十分必要，凭借该学术成就，科斯获得了诺贝尔经济学奖。

一个优秀的企业，能够在众多企业竞争中脱颖而出，必须要有战略目标和管理方法。同理，在劳动分工、政治认可和文化认同的基础上，逐步形成一个国家，如果这个国家要想有所追求，不随波逐流，避免“8亿件衬衣换一架空客飞机”的生存窘境，就要像企业一样为自己的战略目标而奋斗，结合全球经济发展趋势，挖掘本国的优势资源，才能够以更加伟岸的身姿，巍然屹立于世界民族之林。

二是产业政策的追求目标是什么？

在商海战斗中，大部分企业只能取得平均利润，而有的企业突飞猛进，成为本行业和领域的翘楚，因为企业制定了适合市场的战略目标，调动全公司资源集中攻关，而实现了其产品市场价值（美誉度、占有率等），最终实现了企业的盈利。

国家制定产业政策，其终极目的是提高国家的综合竞争能力，发挥本国资源要素禀赋优势，鼓励或者抑制某些活动，通过制定政策措施，推动特定产业发展。应该看到，当前，我国已经培养出来的制造业世界级产品，都与产业扶持密切相关，比如高铁、核电、航空航天、海洋工程等，这些行业已经深刻影响到全国人们的经济生活。

评价一个产业政策的标准，并不是挣钱，而是产业具有明显的外溢性。一个产业具有很强的外溢性，即便没有投资收益，国家也应该投资。如涉及国家和产业安全的空间利用技术，长期以来，美国GPS垄断着全球卫星导航市场，经过十多年的持续扶持，中国的北斗导航系统（BDS）已经在全球空间开发阵营占据一席之地，若没有北斗这样的产品，GPS的盈利性将成百倍的放大，比如提高我们每个人年手机里的GPS芯片授权价格。当前北斗产业兴起，带动产业链的上游天线、芯片、软件等行业，下游的应用越来越广泛，从国防扩张到航空航天、农业、地质等众多领域。这种基础应用规模的投入，应该说只有依靠国家产业政策来投资和扶持。

第一类是攻关基础性和共性的关键技术。基础共性技术是制约一个国家竞争力的瓶颈。比如，在制造业领域，模具、数控车床等工业基础能力制约中国工业质量。2016年1月份，李克强总理表示，中国至今不能生产模具钢，比如圆珠笔的“圆珠”都需要进口。因此，加快提升工业基础能力，推进工业强基，是增强中国工业核心竞争力的迫切任务，工业强基项目（关键基础材料、核心基础零部件、先进基础工艺、产业技术基础，简称工业“四基”）成为了产业政策重点攻关的技术方向。

第二类是发展具有前瞻性的未来科技。在对诸多产业政策的批评中，质疑主要集中在政府对未来科技创新的支持，由于科技创新的不确定性，导致支持未来科技进步的产业政策，在支持方向、到实施主体、再到实施效果，都具有高风险性。比如，人们虽然对能源的利用革命已经达成共识，但在光伏和光热的应用模式、新能源汽车的发展路径等重大科技问题上认识还不统一，在模糊阶段国家对这些产业进行扶持，就要承受产业发展轨迹不确定而带来的政策风险。

三是如何实现产业政策的经不念歪？

好事不出门，坏事传千里，人们对产业政策有效性的怀疑，在于有个别的产业政策确实存在一定的问题。因此，当前，对产业政策是否有必要的争论，其弦外之意和当务之急，是要建立我国产业政策的评估工作。

我国每一年都制定了大量的产业政策，耗费大量的资源，土地、人才、要素等，在每届政府上台后，都要制定了大量的产业政策，每个产业都有一箩筐的产业政策文件，从每个五年规划到实施细则，再到具体支持政策文件，这都需要调动大量的人力物力资源。

现在的问题是，政府对产业政策缺少一定的反思。各项产业政策都分析了该产业的发展现状和趋势，出台各项措施，政策便执行下去，但五年或十年后，政策执行的怎么样，起到了什么效果，是否有副作用，这些反思也只在民间零星存在。而随着政府换届，领导更替，将开展新一轮的产业扶持，或者推倒重来，或者弃之不用，很少对已经执行了的政策进行完整的评估。

本质上，对于产业政策的怀疑，是对政府的监督，更是对政府的激励，要求政府如何更加科学地制定产业政策。这对政府的行政能力提出更高要求，不仅要简政放权，还要深化体制机制改革，充分吸收行业人士的意见，充分接受媒体监督，打开产业政策制定的黑箱子，评估该领域已经实施的产业政策的功与过，总结经验教训，吸取好的工作方法。

因此，产业政策要在制定过程中的公开和执行过程中的透明，还要有评估环节，实现政策有效性评估中的客观和连贯，通过产业政策执行的中期评估和若干年后的最终执行效果评估，为未来的产业政策实施积累经验。