国务院发展研究中心陈清泰：产业政策已成为阻碍向创新驱动转型的障碍

●政府既是国有企业的管理者，又是产业政策的制定者和实施者。国有实体企业与国有金融企业保持着关联关系，再加上政府与国企关系的改革不到位，这就使产业政策不太可能公平对待各类所有制企业。

●中国的产业政策是有自己独立特点的，它没有明确的定义，实际上就是政府以行政力量干预产业的各种政策措施的一种综合。在我国经济发展追赶的早期，产业政策的实施有得有失，得大于失；经济发展追赶的中后期，产业政策的实施有失有得，失大于得。

●应对既有的产业政策进行系统地反思，按照发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的原则推进产业政策改革。

最近一段时期，北京大学国家发展研究院教授林毅夫与张维迎两位国内经济学界重量级经济学家多次就中国的产业政策展开了隔空对话，引起了国内经济学界乃至政府部门的广泛关注，而这一轮学术争论的高潮就是双方11月9日在北大的面对面辩论。现在看来，林张之争仍然没有平息的迹象，而他们激起的话题也成为许多经济学家关注的焦点。国务院发展研究中心原党组书记、副主任陈清泰27日在参加由国家发展改革委国际合作中心主办的“中国经济与国际合作年会暨新‘巴山轮’会议·2016”时就对中国产业政策的引进和实施进行了反思，并提出了改革建议。

　　不同时期

　　产业政策的效应也不同

陈清泰认为，最近关于产业政策的大讨论，最大的意义不仅在于澄清理论概念，更重要的是促进向创新驱动发展的转型。他表示，我国的产业政策是在三个条件下引进和推行的，回顾中国产业政策的背景可以更好地理解具有中国特点的产业政策。

20世纪90年代初，中国工业经济的70%仍受国家计划控制，工业经济的70%为国有经济，民营经济还处于边缘地位。财政、税收、金融等市场化改革尚未启动，产业政策作为政府管理产业和企业的一种形式，与计划经济思维和管理方式能较好地对接。在真正意义上的市场主体都有待发育的情况下，实施产业政策基本不会触动政府主导生产要素配置的权利，不会动摇政府主导经济增长的地位。因此，国家计划管理退出并由产业政策来接手，就成为政府推进改革的一种可行的选择。产业政策引进后，几乎没有任何犹豫地被政府所接受，成为政府管理产业和企业的一种重要形式。

进入90年代，中国进入了经济发展的追赶期，基础设施、基础产业、基础服务业和基本生活用品等产业的发展，和国土资源规划、政府公共管理职能相关，政府有一定的信息优势。以产业政策为抓手，政府可以有所作为。

那时经济领域的主要主体是国有企业和国有银行，企业投资某种意义上是国家投资。政府既是所有者又承担着管理的责任，通过实施产业政策，对国有企业的投资、项目进行管理，政府和企业都认为较之刚性极强的计划管理是一种进步，很容易接受。

在这三个条件下，政府很快地按照自己的理解、为我所用地接受了产业政策。所谓“为我所用”是指按照中国当时的需要，对企业的计划管理较快地过度到了国家计划指导下的行政审批。相比之下，政府减弱了对企业的直接干预，增强了企业活力，与当时的抓大放小、减人增效、政策性破产等配合，产业结构较快地得到了改善。

到了90年代中后期“政府主导、依托国企、产业政策、大规模投资”的组合发挥了重要的作用，使我国以较快的时间走过了经济发展的追赶期。在计划经济转轨和经济发展追赶的前期，产业政策的正面效应应当肯定。

　　我国产业政策的特点和问题

陈清泰进而分析了中国产业政策的一些特点和问题。

首先，产业政策分为横向产业政策与纵向产业政策。

横向产业政策是指为保障产业发展而采取的普适性政策，如完善基础设施、人才培养、研发费加计扣除、知识产权保护、股票市场的开启、金融和资本市场发展等，为所有产业和企业的发展创造了基础条件，产生了好的效果。

纵向产业政策指针对选定产业实施促进的政策，在市场失灵的领域有好的效果。例如正在实施的重大专项，基本上有以下共同特点。

一是国家安全和经济发展的重大需求，比如载人航天、大规模集成电路、生产装备、基础软件等等。

二是带有后发追赶的性质，政府有一定的信息判断力。

三是从长远看有可能形成或裂变出有市场前景的产品和产业。

四是投资规模很大，短期不能产生平均利润率，市场投资者近期没有投资意愿。

政府选择这类重大项目以较大政策力度支持其发展，既为我国产业结构升级打下基础，又对市场竞争不会产生负面效应，是实施纵向产业政策较好的实例。

其次，具有中国特点的“干预型产业政策”。

中国的产业政策继承了不少计划经济的管理理念和管理方式，形成了一种中国式的“干预型产业政策”，较大程度上保障了政府对资源的配置权。进入新世纪，市场化程度已经有较大提高，追赶期逐渐过去，非公经济占据了半壁江山，但是“干预型产业政策”基本没有改变。生产要素错配的问题日益严重。这类产业政策有两个政策工具，一个是以市场准入、投资项目和生产资质等为对象的限制审批。审批范围几乎涵盖所有重要产业，审批坚持“有保有压”、“扶优扶强”的原则，也就是“保大压小”，“保国有压民营”。审批内容深入到技术经济环节，如投资规模、资金来源、技术路线、产品开发、生产规模、工艺和装备等。审批非常繁复，而且刚性很强。未获准者无法获得生产条件，也不能进入市场。这种做法干预了企业经济技术上的自主权。

另一个工具是政府对认定的新兴产业、战略产业促其发展，其中很多是在竞争性领域的。政府制定发展战略，“规划引导、政策激励和组织协调”，由政府进行“统筹规划、系统布局、明确发展时序”，设定实现增加值占国内生产总值比重的目标，调动财政、税收、金融的力量予以支持。在实施过程中，绕过了竞争的筛选，由政府认定“依托企业”和某类产品的“产业聚集地”。与此同时，以防止一哄而起，盲目投资，避免恶性竞争，提高产业集中度为由，把大量新进入者挡在门外。

这种做法尽管在某些方面也有一些正面作用，但是由于市场的导向作用被政府替代，投资的盲目性和被误导的风险上升。由于新进入者被拒，拖延了试错的过程；由于竞争不足，弱化了企业创新力；由于吃偏饭，扭曲了生产成本；由于补贴过度，使企业产生了惰性和依赖；由于审批有很大的随意性，造成了腐败。

第三，产业政策受到体制的局限，承担了一些特殊功能。

政府既是国有企业的管理者，又是产业政策的制定者和实施者。国有实体企业与国有金融企业保持着关联关系，再加上政府与国企关系的改革不到位，这就使产业政策不太可能公平对待各类所有制企业。政府，包括资本市场和银行，在实施产业政策中，不能保持“市场中立”。

产业政策隐性或显性地都有保障“公有制为主体”、“国有经济为主导”、“做大做强国有企业”的功能。一些行政性垄断、所有制歧视正是以产业政策的名义出现和持续的。例如2006年，政府部门明确宣示国有企业要在7个产业保持绝对控制，9个产业保持控制地位。再如，进入21世纪，国务院先后发布两个促进民营经济发展的36条，也未能破除玻璃门和旋转门。这些政策措施排斥了竞争，维护了旧的体制，造成了结构性的低效率。

第四，一些地方把产业政策作为推进本地发展和地方保护的工具。

一方面以廉价土地、超规定减免税收等措施，支持特定的企业。比如前几年，一些地方纷纷以大力度扶持政策，支持光伏产业，很快造成产能过剩。有的地方以本地有庞大加工业为由，在产能已经超常规过剩的情况下，以优惠政策鼎力支持千万吨级的钢铁项目。另一方面一些地方实施“以投资换市场”的政策，逼迫企业重复投资。例如一些城市要求进入本地的出租车、电动大巴、地铁车辆，需要在本地建厂。还有通过市场壁垒来扶持本地企业，例如一些地方根据本地企业产品，量身订制本地的新能源汽车目录，将本地不能生产的车型拒之于门外。再有以种种方式阻止本地企业被外地企业并购，阻止本地企业向外地投资。外地企业与本地企业发生纠纷，往往得不到公平裁决。如此等等，市场被分割的状况一直延续到今天。

由此可见，中国的产业政策是有自己独立特点的，它没有明确的定义，实际上就是政府以行政力量干预产业的各种政策措施的一种综合。

　　产业政策已成为

　　阻碍向创新驱动转型的障碍

陈清泰进一步对中国产业政策进行了评估，并提出了改革建议。

中国产业政策执行了20多年，总体上看，在我国经济发展追赶的早期，产业政策的实施有得有失，得大于失；经济发展追赶的中后期，产业政策的实施有失有得，失大于得。“有失”主要体现在四个方面：第一，行政性垄断未能减退，市场壁垒依然严重存在；第二，所有制歧视未能消除，市场主体的不平等在被固化；第三，企业作为市场主体，市场选择和投资决策的权力仍未到位；第四，地区市场分割依然存在，没有减退的迹象。

影响产业发展有两大政策，一个是产业政策，一个是竞争政策。在中国，产业政策的地位之高几乎是各个国家前所未有的，已经成为阻碍向创新驱动发展转型的障碍。进入新时期，实现可持续发展必须此消彼长，把竞争政策提到基础地位，产业政策不能削弱竞争。党的十八届三中全会之后，商事制度改革，制定限制投资和市场准入负面清单，和最近提出的建立公平竞争审查制度等，都是矫正现行产业政策弊端的重要步骤。

此时，应对既有的产业政策进行系统地反思，按照发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的原则推进产业政策改革。例如政府不再把产业政策作为保增长、主导生产要素配置的工具。前置性审批转向事中、事后监督，政府对不产生负外部性的企业活动不加干预；创造好的产业发展生态，保障生产要素的流动性；创造好的市场环境，消除行政垄断、所有歧视性和区域市场壁垒，保障市场主体的平等地位，使所有市场活动都受到法律的约束；垂直性产业政策应限定在中央政府市场失灵的领域和非歧视性，使其不产生限制竞争的结果。