【视点】如何让电力改革更接地气？

在人们的经验中,一项改革往往会沿着以下路径进行:先由中央政府制订总体框架性文件,然后出台实施细则,各地方再根据细则不断推进,最终完成改革。但是,当下的电力体制改革,却走出了与以往不完全一样的路径。

2015年3月,中央政府关于进一步深化电力体制改革的若干意见(新电改9号文)出台。随后,国家发改委和国家能源局出台了6个主要配套文件。随着这些文件的出台和相应政策措施的不断落地,改革逐步铺开,行业和地方积极性被调动了起来。截止2016年10月底,已有18个省份经批准后成为了电力体制综合改革或改革试点省份;7个省市区和新疆建设兵团经批准作为试点省份,开展售电侧改革。

短短一年半的时间,市场主体跃跃欲试,参与改革的积极性大,参与度高。之所以会出现这样的局面,一个很重要的原因在于,在此次改革中,无论是省级电力改革方案,还是各类市场的参与模式,都在保持大方向和大原则的前提下,更为“接地气”和“市场化”。

方案受益因地制宜

从目前公布的省级单位的改革方案中,我们可以看到传统的选项,也能发现许多有针对性的推陈出新的举措。

传统选项,顾名思义就是各项细则涵盖的内容。作为电改的试点省市区,各地制定的电改方案,最大特点就是内容全面,推进力度大。都以推动电力市场体系建设为主线,包括有序放开发用电计划、组建电力交易市场管理机构、推动组建电力交易中心、制定交易程序、规范交易结算监管等内容,基本包含了整个电力市场建设的诸多方面。

而推陈出的则是指各地因地制宜制定的改革本地体制机制弊端和补齐电力发展短板的举措。各地资源禀赋不同、电力发展状况不同、用户情况各异,因此在各地提交的方案中,各地根据不同的发展环境,充分结合了各地特色,直指地方最纠结的问题。

比如,上海的电改方案中,表面看,作为长三角核心城市,关于放开发用电计划和实施电力直接交易内容,相对其他省市区的方案,比较保守,步子较慢。但实际上,该方案对解决上海因外受电比例高,电力市场建设外部因素影响大,矛盾突出等问题给予了充分的关注。相信通过试点性的探索,会尽快形成利用市场化手段平衡高比重的外来电的更加清晰的思路和改革路径,在确保电力供应的同时,使上海的电力市场更加活跃。

而在可再生能源大省内蒙古,试点方案则提出要“增加可再生能源参与各周期的大用户直接交易;尝试开展风电发电权交易”,以及“促进可再生能源和分布式能源消纳”。通过这些政策,希望充分发挥可再生能源电力边际成本低的优势,超出保障性收购电量范围的可再生能源发电量应以市场交易方式消纳。

在历史上,相对成功的改革,都是在某一个特定有限区域进行的。这说明一个问题:全国性的改革很难涵盖所有问题,同样的道理也适用于能源电力领域。

中国能源资源总量丰富,但分布不均衡、开发难度较大。因此,地方方案最大的好处就是因地制宜,这让下一步实施更加有的放矢。从长远的角度看,这可以保证所有的市场参与主体能够获得公平感,调动所有参与者最大的程度的积极性。

电力市场应强调市场

过去,电力是以计划为主进行管理,发输配均按照计划执行。但新的方向,将是以市场为主导的电力交易模式。当前,业内人士的一大困惑是,没有了政府计划,如何才能让市场机制实施有力、有效、可控。

我认为,有效机制的前提,是在把握方向的基础上,让电力市场充分发挥作用。

把握方向,即是保证市场化的方式,比如售电市场。2015年12月,《关于推进售电侧改革的实施意见》发布,明确对社会资本开放售电业务,多途径培育售电侧市场竞争主体。此后,“万亿级”的售电市场,已经吸引国资、民资等纷纷加入。这其实就是对于大方向的有效把握——不论以前是煤企还是电企,不论是央企身份还是地方企业身份,不论国有还是民营,不论是已经存在的还是新组建的,只要符合电改规则的要求,就可以准入和参与其中。

而在具体领域,就需要让市场规律发挥作用。比如可再生能源领域,我们需要明确“电力市场首先以市场为主”的理念,把可再生能源落实在电力市场的设计中。未来,当电力市场在运行中,不用额外的政策,就可以体现其优先权,让光伏、风电、水电等能源根据不同特点,在市场交易中呈现出自己真正的价值,最终实现更多的消纳。

电力行业作为能源领域的一个核心领域,与上下游存在着联动关系。因此,只有坚持市场调节,才能以电力改革带动能源行业改革,最终让煤炭、石油、可再生能源等诸多环节进入良性循环中。

比如在煤炭行业,当前,随着电力市场推动逐渐深入,煤炭行业也已经反馈出很多市场化的信号。比如煤炭的价格、煤炭的供需、煤炭质量要求。随着电力市场化的推进,原有一些污染严重,排放量高的煤炭企业就失去了过去所具有的优势。采取环保手段实行绿色生产的煤炭企业则会受到市场主体的青睐,这种结果就是市场反馈发生了作用。

监管不能笼统和强势

下一步,“接地气”“市场化”带来的新挑战,将是监管。

当前,电改相关的政策对于监管的要求非常明确,相对专业、相对独立的管理方式,增加了管理的可信性和权威性。但我认为,监管是否有效,更大程度上取决于出手是否及时和监管能否到位。

在如何及时监管的问题上,美联储的经验值得借鉴。作为中央银行,美联储推行注重风险的监管理念,对货币市场时时刻刻关注,及时监管,及时化解可能对金融体系稳定造成的威胁的潜在风险因素。

而电力市场的监管,应该从建立市场的初期同步进行,不能等到市场建立到一定程度才出现。如果初期没有市场监管,任由发展,可能会出现参与者慌乱、发挥效果不公正等问题,影响市场效率。

在监管的模式上,应当坚持相对独立和有针对性的原则,不能笼统化,也不应过于强势。过去,一些国家发生了“去监管化”,其原因就是在某一个时段,监管过于严厉,对于市场主体发挥作用形成了阻碍。从理论上讲,在一个成熟的市场中,监管越少越好,只要市场能有序的发挥作用,就不需要实行非常严厉的监管。但这并不意味着,监管可以弱化。无论是强化监管还是放松监管,其目的都是为了使市场主体更好地发挥作用,使市场更加公平有效。