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2017年1月5日上午,国家能源局召开新闻发布会,发布《能源发展“十三五”规划》及《可再生能源发展“十三五”规划》,国家能源局发展规划司副司长李福龙、何勇健,国家能源局新能源司司长朱明,副司长梁志鹏回答了记者提问。

记者:最近国家能源局陆续发布了能源方面的十三五规划,之前有电力的、煤炭的,今天又发布了能源和可再生能源的,我想问一下这些规划是否有相互重复,如何把握规划之间的关系?

李福龙:刚才问的这个问题很好,说明大家对能源规划工作整体进展的情况非常关心。这个问题我理解核心就是规划的定位、体系。刚才李仰哲先生在情况介绍中谈到能源发展“十三五”规划是依据《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出的,主要阐述“十三五”时期我国能源发展的主要目标、政策取向和重大任务,是我国“十三五”期间能源发展的总体部署和行动方针。这里面就已经回答了能源规划编制依据和它的功能、定位和作用,每一部规划都有它的特点、规范的领域和功能,这些不同的规划之间都有内在的联系,为了回答你这个问题,我想介绍三个情况。

一是经过这么多年的实践和探索,我国能源规划“两级三类”的体系已经基本成熟,“两级”就是国家和地方这两级,“三类”就是总体规划、专项规划和区域规划,这些规划之间的关系,特别是总体和专项是相对的。以能源规划、可再生能源规划为例,相对国民经济和社会发展的第十三个五年规划纲要,能源规划是专项规划,相对电力、煤炭、可再生分领域的规划,能源规划又是能源领域的总体规划;可再生能源规划相对于能源总体规划是专项规划,但是相对于水电、风电、太阳能(000591)、生物质能这些可再生规划又是总体规划,这是关于规划体系的情况。要说明的一点是,国家和省(区、市)一般都根据情况和能源发展的需要,编制了能源总体规划,电力、可再生能源等专项规划,但不要求一刀切,不要求上下简单地一一对照。

第二就是关于规划的功能和定位。总体规划是侧重谋划总体的,专项规划是侧重落实和具体实施的,下级规划服从上级规划。以能源总体规划为例,就是要提出能源发展的总体目标、指导思想、政策取向,在具体任务方面,要解决涉及全局的问题,如跨区通道建设、跨区资源配置、能源系统的整体效率等重大问题。相对而言,专项规划要更加强化操作,具体提出本领域的规划目标、政策取向,还有具体的任务,包括重大项目的建设布局,重大任务的安排。

第三就是上下层次规划之间有一个服从关系,如地方规划要服从国家级规划,包括国家的能源总体规划和各专项规划,但不是非常机械而是相对灵活的,特别是在规划研究编制的过程中,要上下互动、左右互动,规划之间互相衔接印证,包括目标、重大的布局安排等内容。目前,国家级能源规划,一个能源总体规划加上14个专项规划基本上已经编制完成了,并陆续地发布。与以往五年相比,国家在“放管服”改革的大形势下,更加重视规划的引领作用。规划的工作重点和以前相比有所区别,我就简要介绍这些。

记者:今天发布的“十三五”能源规划和以往五年的规划有什么样的区别?它的亮点和创新点在哪些方面?

何勇健:感谢刚才这位媒体朋友的提问。您刚才的问题是“十三五”规划与以往的五年规划比有什么不同。主要创新点和亮点集中在哪些方面,我现在简要回答。正如您刚才讲的“十三五”规划可能从形式、体例上变化不大,但是它也有很大的变化。我个人体会,过去以往五年规划都是在能源长期供应紧张的形势下来安排设计的,主基调就是扩能保供,保障能源需求。

在“十三五”新的形势下,保供已经不是我国能源发展的重点和主要矛盾了,而是如何提高能源发展的质量和效益,规划重点从保供应转到了增效益,这是与以往五年规划最大的不同。同时“十三五”规划也坚持了问题导向和目标导向相结合,集中体现了转型变革、创新发展等新特点。转型变革、创新发展这八个字成为了“十三五”能源发展的主旋律。

第一在能源发展的理念和任务方面,面对新形势、新要求,规划突出了三个落到实处,一是贯彻五大发展理念,把能源发展的“四个革命、一个合作”战略思想落到实处。二是根据国民经济和社会发展规划纲要要求,把建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系任务落到实处。三是按照中央关于供给侧结构性改革的要求,把“三去、一降、一补”在能源领域的具体任务落到实处。

第二个就是在能源发展指导思想方面,规划提出四个“着力”,分别是着力优化能源系统,着力补齐能源发展短板,着力培育新技术、新产业、新业态、新模式,着力提升能源普遍服务水平。通过这四个着力为全面建成小康社会提供坚实的能源保障。

第三是在政策取向方面,规划提出统筹能源生产和消费,兼顾能源发展速度、质量和效益,六个“更加注重”的政策导向,刚才李仰哲先生专门给大家介绍了。我现在从另外一个角度解读一下政策导向,规划更多地强调了要统筹处理好几个关系。

一是调整存量和优化增量的关系,调整存量就是优化产能、提高效率,优化增量就是补短板;二是清洁发展和高效发展的关系,规划提出要以全社会综合用能成本较低作为能源科学发展的衡量标准,既强调要重视发展的同时要注重经济性和老百姓(603883)的承受力,在能源发展的清洁、安全、高效这三者中找到均衡点;三是传统能源转型发展和新业态、新模式快速发展的关系。一方面强调化石能源要清洁高效的发展,同时也提出了新能源要用新的模式更好地开发,扩大就地消纳,促进可持续发展;四是能源发展的硬实力和软实力之间的关系,硬实力主要是体现在科技创新以及新产业、新模式等方面,软的实力就是通过体制改革营造良好环境;五是兼顾好当前和长远的关系,规划提出的措施是既要有利于长远也要有利于当前,着眼当前突出的问题,排除未来发展的障碍。如规划提出的加强能源系统调峰能力建设,就是既利于当前又利于长远的举措。

第四是规划提出,要以能源系统优化作为提质增效的重要抓手,这个抓手是具有时代特点的,是把我们不同的能源供应连接起来,热、电、冷、气等有机整合起来,通过联产联供、互补集成的方式提高整体效率,同时也降低成本。通过新业态的发展和创新,为未来电力、油气体制改革提供了很好的切入点,加强能源系统优化是一举多得的措施,也是规划的创新点之一。

第五是“十三五”规划重点强化能源规划体系的完整性,以及严格的实施机制,刚才李仰哲先生和李福龙先生都专门做了介绍,就是重点通过理顺规划和项目的关系、审批省级规划,把上下级规划衔接起来,促进实现全国一盘棋、协调发展的目标。以上就是“十三五”能源规划的主要创新点。

记者:请问一下“十三五”期间,有没有什么措施能够保障可再生能源发展规划的落实?

朱明:您的提问非常好,你们非常关心这个问题。我们国家制定了非化石能源发展目标,可再生能源发展呈现了良好的发展前景,但面临着这些体制机制方面的制约,如地方各级政府和相关发电企业在可再生能源发展方面的责任和义务不明确,落实能源生产和消费革命、推动能源转型缺乏具体有效的措施,法律规定的可再生能源全国保障性收购没有得到有效落实,弃水、弃风、弃光现象严重,可再生能源补贴需求比较大,并且存在拖欠的问题,这些情况的出现严重影响了可再生能源产业的可持续发展。

为此,可再生能源规划提出了几个主要的政策思路:

一是要建立可再生能源开发利用目标导向的管理体系,按照法律要求,确定规划期内各地区一次能源消费总量中可再生能源消费比重指标,以及全社会电力消费量中及全部发电量中可再生能源电力消费比重指标要求,在此基础上明确了各级政府和主要能源企业在清洁能源发展方面的责任,建立以可再生能源利用指标为导向的能源发展指标考核体系。

二是要贯彻落实可再生能源发电全额保障性收购制度,明确风电、光伏发电的年度保障小时数,我们已经征求了相关部门和市场主体的意见,核定了部分存在弃风、弃光问题地区规划内的风电、光伏发电最低保障收购年利用小时数,将把落实可再生能源发电全额保障性收购制度作为“十三五”期间电力体制改革工作中的一项重要任务来抓。

三是要建立可再生能源绿色证书交易机制。为减少可再生能源对中央财政补贴资金的需求,《规划》提出通过设立燃煤发电企业及售电企业的非水电可再生能源配额指标,要求燃煤发电企业或售电企业通过购买绿色证书作为完成可再生能源配额义务的证明,通过绿色证书市场化交易补偿新能源发电的环境效益和社会效益。这项工作可与国家开展的碳交易市场相对接,降低可再生能源电力财政直补的强度,解决“十三五”期间可再生能源发展的资金不足问题。

三是要建立可再生能源绿色证书交易机制。为减少可再生能源对中央财政补贴资金的需求,《规划》提出通过设立燃煤发电企业及售电企业的非水电可再生能源配额指标,要求燃煤发电企业或售电企业通过购买绿色证书作为完成可再生能源配额义务的证明,通过绿色证书市场化交易补偿新能源发电的环境效益和社会效益。这项工作可与国家开展的碳交易市场相对接,降低可再生能源电力财政直补的强度,解决“十三五”期间可再生能源发展的资金不足问题。

记者:可再生能源规划写到2020年,光伏装机达到1.05亿千瓦,这样算起来每年新增装机大概1200万的容量,会不会意味着我们未来五年光伏发展有所萎缩呢?

梁志鹏:关于光伏发电到2020年达到1.05亿千瓦的问题,这是一个关键的问题。也是我们在编制规划过程中非常关注的问题。我们在制定“十三五”太阳能发展规划时,对光伏发电进行了基本的考虑,在“十三五”时期光伏发电的主要任务是产业升级、降低成本、扩大应用。

关于光伏发电到2020年达到1.05亿千瓦的问题,这是一个关键的问题。也是我们在编制规划过程中非常关注的问题。我们在制定“十三五”太阳能发展规划时,对光伏发电进行了基本的考虑,在“十三五”时期光伏发电的主要任务是产业升级、降低成本、扩大应用。

一是通过领跑技术基地建设,把规模化光伏电站和上游整个产业链技术进步结合起来,这是一个协同创新,目的就是给先进的技术提供市场,加速降低成本。二是在分布式光伏方面,结合完善机制、电价改革,推进市场化交易,使交易成本降低,充分发挥其优势,使国家的补贴能够早日落实,从而鼓励各类投资者全面参与分布式光伏投资建设。

在光伏发电的规模上来看,1.05亿千瓦并不是一个上限,而是一个指导性的发展规模。如果分布式光伏发展市场环境转变得比较快、进展得比较好,建设规模就会发展得大一些。另外对光伏发电的规模不应过于敏感,因为光伏发电的利用小时数比较低,在中部地区每千瓦每年只能发一千多度电,所以按照规模它只是火电1/4的发电量。对于我们来讲,“十三五”关注的重点是推进光伏的技术进步,加速成本下降,所以要把国家的补贴资金效益最大化,不是单纯地扩大规模。

记者:请问“十三五”期间水电移民将如何更好的获益,如何推动水电扶贫?

朱明:“十三五”时期移民安置工作需要高度重视,移民安置工作一直是水电建设的重点和难点。“十三五”水电开发将在加大贫困地区水电开发力度的同时,进一步完善移民安置政策,积极调整完善水电资源开发收益分配政策。

一是贯彻落实中共中央、国务院有关精神,统筹做好水电开发群众共享利益机制和水电移民政策完善研究,出台《少数民族地区水电工程建设征地移民安置规划设计规定》,研究提出建立健全水电开发利益共享机制的意见,将从发电中提取的资金优先用于本水库移民和库区后续发展,增加贫困地区年度发电指标,提高贫困地区水电工程留成电量比例,落实和完善水电开发财政税收政策,让当地和群众从能源资源开发中更多地受益。

二是探索对贫困人口实行资产收益扶持制度,配合国家发展改革委开展相关改革试点,对在贫困地区开发水电站用集体土地的,试行给原住居民集体股权方式进行补偿,让贫困人口更好地分享资源开发收益。

三是积极推动贫困地区可再生能源开发建设,发挥当地资源优势,加快推进贫困地区流域龙头水库和重大项目建设,支持离网缺电贫困地区小水电开发,更好地发挥水电开发对地方经济社会发展和脱贫攻坚的促进作用。