【深度】霾消雾散的全球愿景与实践

今天，雾霾已是全球公害之一。雾霾袭来之际，无论生活在何处，都会感同身受——眼前灰蒙蒙的一片，呼吸不畅、心情阴郁，由其带来的危害防不胜防。可以说，雾霾已大大影响了你我他的生活质量，与全球可持续发展的目标相悖。所幸的是，各国对此高度重视，而全球治理的思路正浮出水面——

雾霾已是全球性难题

世界卫生组织(WHO)2016年5月12日公布了有关世界主要城市大气环境的统计结果。WHO指出，全球一些城市的大气污染正快速恶化，达到了“灾难”水平，尤其是中低收入国家和地区。

目前，世界卫生组织针对PM2.5设定的环境标准值是每立方米大气年平均10微克，PM10为每立方米大气年平均20微克。在对全球103个国家和地区共3000多个城市的PM2.5和PM10数据进行分析后，世卫组织认为，达标城市的人口仅占样本总人口的16%。

报告还显示，全球空气质量最好的十大城市集中在欧美，而全球PM2.5最高的10个城市集中在亚洲和中东地区。即便在较富裕国家中，不达标的城市也占56%。

印度首都新德里的雾霾在全球大城市中最为糟糕，PM2.5数值有时接近1000。过去三年里，新德里房价甚至下跌了21.7%。孟买、开罗等城市的空气污染超标也高达5倍。

蒙古国的空气污染也十分严重，由于超负荷工作的发电厂向空气中喷吐滚滚烟尘，首都乌兰巴托一处棚户区的PM2.5水平在2016年12月16日一度升至每立方米1985微克。为了鼓励居民使用电热器取暖降低污染，蒙古国政府2016年12月23日表示，2017年1月1日起将不再征收夜间电费。

发达国家中也能听到雾霾警报之声。据德国媒体报道，2016年12月29日，西班牙启动首例机动车限行。马德里当局当天向市民发出空气重度污染的预警。马德里市将雾霾预警调至第二高的级别，即三级预警，并决定启动机动车单双号限行措施。马德里市有320万人口，约180万辆机动车，时常被恶劣的空气质量困扰。

2016年11月底开始，法国巴黎出现了“10年来最严重的空气污染”，雾霾在12月内三袭巴黎，政府决定在巴黎及其周边地区采取机动车单双号限行、限速等紧急措施。历史上，巴黎仅在1997年10月、2014年3月、2015年3月和2016年12月初动用过“限号出行”的手段。

美国国家航空航天局(NASA)通过高解析度全球空气品质指标卫星地图，追踪了过去10年全世界不同地区195个城市的空气污染趋势。从NASA用2005年至2014年数据制作发布的全球雾霾分布图中可以看到，美国和欧洲的情况相对较好，而亚洲多国遭雾霾笼罩令人震惊。

戳中经济增长的痛点

国际社会已开始关注雾霾。但是，全球经济增长仍然很慢，发展中经济体增速也未止跌回升，治理空气污染会不会影响经济增长？

长期以来，先污染后治理似乎成为一些发展中经济体的不二选择，雾霾的存在，也好像有了十分合理的诠释。不能牺牲经济增长速度，不能牺牲落后产业，成为放慢治理脚步最有说服力的理由。那么，空气污染和经济增长究竟有什么关系？要治理雾霾是不是必然会影响到经济增长，意味着经济增长必然放慢？

有观点认为，一个深受雾霾影响的经济体，光从宏观上进行经济速度控制，会造成经济增速大幅放缓，而要从微观上控制，涉及大大小小的地方利益、部门利益以及机构利益，相关实施成本很可能会迅速上升，短期内实行起来困难。

但是，北京大学国家发展研究院名誉院长林毅夫曾在2015年一次会议上表达了完全不同的观点。他认为，人们有很多似是而非的误区，比如在讲到雾霾问题时，认为雾霾严重的原因是经济增长快，放慢经济增速可以换取环境改善。林毅夫说：“不能说经济增长的速度跟环境没关系，但这不是根本问题。环境污染跟发展结构有关系。”林毅夫说，在老牌工业化国家，如英国、德国、美国，当他们处于我们这个发展阶段的时候环境也很差。新工业化国家，如日本、韩国，在这个发展阶段的时候环境也很差，因为这是产业结构造成的。在他看来，“我们还有一个不利的因素，能源结构以煤炭为主，再加上地方监管不力，这三个因素叠加导致环境恶化”。

事实上，回顾发达国家的历程，可以找到一些蛛丝马迹。经济增长和空气污染以及雾霾的产生有一定关系，但并非绝对而唯一的正相关关系。

在1955年以后的10年里，日本经济平均增长率达到9.2%。在此期间日本的火力发电、石油石化和钢铁等重污染产业，都是作为引领其他产业起飞的战略性产业。日本对石油化工、电子、汽车等大量投资，促使各项经济指标均超过战前水平。

在雾霾的治理过程中，到上世纪60年代末，日本淘汰了约30%的传统工业，新技术、新产业带动整个国民经济的发展。1960年到1971年经济结构调整的十年间，日本经济平均增长率也超过了10%。日本是能源进口国，日本从上世纪50年代起，利用廉价而充足的进口原油调整能源结构，煤炭占能源消费总量从50%下降到25%，对空气污染的治理起到了积极作用。

美国整体经济增长率在上世纪40年代初达到15%以上，但在洛杉矶爆发光化学烟雾事件的岁月里，1952年和1955年美国经济增长速度仅为3.8%和7.1%。再观察上世纪50年代的美国能源结构，煤炭高达50.4%，石油与天然气占43.8%，水电和核能仅占3.8%。

从上世纪五六十年代开始，美国采煤、有色金属和钢铁业等传统产业进入需求下降、增长缓慢的阶段。到了70年代，科技革命处于突破阶段，带动了美国经济增长。由于石油作为能源来说，比煤炭具有许多优点，从50年代初到70年代的大约20年中，石油与天然气在美国能源中的比例迅速上升，到1970年达到76%，煤炭的比例降到26%。2015年，美国能源消费总量中石油占36%，天然气占29%，煤炭占16%，核能9%，各类可再生能源占10%。

英国的烟雾事件和经济增长水平之间的关系，也不是十分密切。从1952年英国伦敦烟雾事件发生后，1956年、1957年和1962这几年英国经济速度都在2%以下，严重的烟雾事件也在这些年份中再次发生。事实上，英国经济当时处于衰落之中，一直没有摆脱“英国病”的魔咒，整体经济增速并不快。到了2014年，英国能源消费中，石油和天然气消费占比均为34.4%，煤炭消费仅为16.6%。

镜鉴他国成功策略

把目光投向一些曾经战胜过大气污染的国家，关注这些经济体在空气污染方面走过的历程。从它们的成功案例看，经过努力，霾消雾散终有时。

在发达国家上百年的工业化历程中，曾不断出现大气污染问题。据统计，在英国伦敦烟雾事件、美国洛杉矶烟雾事件、比利时马斯河谷烟雾事件、美国多诺拉烟雾事件等世界八大污染事件中，有五个事件是工业烟气、汽车尾气等排放引起的空气污染，另外三个事件也都是区域工业化高速发展导致的后果。

英国是世界上最早实现工业化的国家，也是最早遇到环境污染事件的国家。

导致1952年伦敦烟雾事件的直接原因，是燃煤产生的二氧化硫和粉尘污染，间接原因是始于当年12月4日逆温层造成的大气污染物蓄积。这是比较典型的由于燃煤废气和天气因素共同造成的环境灾害。此后的1956年、1957年和1962年，英国又连续发生了多达12次严重的烟雾事件。直到1965年后，有毒烟雾才从伦敦销声匿迹。

在治理方面，英国先后推出《清洁空气法案》、《空气污染控制法案》等，大力推动天然气取代煤炭，淘汰落后产业。到上世纪80年代，英国人又和汽车尾气展开了控制排放的攻坚战。对于工业污染，英国政府通过迫使企业承担排污造成的社会成本，刺激企业减少排污，研发环保技术。

上世纪40年代初，美国洛杉矶曾饱受光化学烟雾困扰。这种烟雾由汽车尾气和工业设施排放气体混合形成。

1952年和1955年，洛杉矶又发生光化学烟雾事件。上世纪60年代末，出现了催化式排气净化器，解决了汽油燃烧不完全的问题。10多年后，洛杉矶所有汽车基本全部安装了净化器。此举是洛杉矶成功治理空气污染的重要步骤。此外，洛杉矶还推广更高的燃油效率标准、使用清洁发动机等。技术进步、政策严格，让洛杉矶的空气污染问题在很大程度上得到了解决。洛杉矶所在的加利福尼亚州，目前汽车尾气中的污染物只有30多年前的1%。

日本进行雾霾治理，是在付出惨重代价后启动的。

上世纪20年代，日本经济高速发展，钢铁业和采矿业带来滚滚烟尘。

二战后日本谋划经济复兴，再次优先发展重化工业，以煤炭为主要能源。上世纪50年代，日本多地黑烟蔽日。然而，当时的日本民众甚至连大气污染的概念都未曾形成。四日市哮喘事件就发生在这个时期，当地建了一家石化工厂，因吸入含有硫化物的废气而导致呼吸疾病的居民，在1964年达到人口总数的3%。

上世纪50年代开始，日本各地居民要求行政部门关注大气污染，四日市扩大石企业化规模的计划也被迫放弃。在民众的反对遍及全国后，日本政府才正视这个问题的严重性。在之后的50年时间中，日本一直致力于控制两大污染源——固定发生源工厂和移动发生源汽车。

此外，上世纪60年代，因污染加剧，德国对环保问题日益重视，在法律及管理条例中就工业设施排放、燃料中铅含量、大型燃烧设备排放等做出具体规定。一系列措施出台后，大量工业企业不得不安装烟气洗涤设备，对燃料进行脱硫处理……几十年间，德国空气质量明显改善。

法律约束与市场机制并重

空气污染治理是一项大工程，涉及各方利益。从各国治理空气污染的历程来看，痛下治理决心后，需要采取各种政策措施，兼顾方方面面。

在治理过程中，各国都十分重视制定相关法律措施，制定严格统一的环境标准。伦敦烟雾事件令英国人痛下决心，开始整顿空气污染，并催生出世界上第一部空气污染防治法案《清洁空气法》(1956年).2007年，英国政府在《环境空气质量战略》中又对PM2.5进行了硬性约束。

为降低建筑能耗和污染，法国出台了新版的《建筑节能法规》，从2013年1月起，对所有新申请的建筑必须符合年耗能的限制进行大幅了调整。20世纪50年代，美国接连发生了多诺拉烟雾事件、洛杉矶光化学烟雾事件等。此后，美国联邦政府相继制定了《空气污染控制法》、《清洁空气法》、《机动车空气污染控制法》，通过法律约束来解决大气环境污染问题。美国政府还根据情况不断修订上述法律，逐步提升控制标准。

此外，很多国家建立了明晰的空气质量国家战略，制定可操作、可监控的空气达标计划。美国各州都有自己的空气达标计划。如果未能有效执行计划，环保署将采取强制性措施，确保达到空气质量标准。

很多经济体的政府还利用市场机制，如税收手段，调节能源消耗，降低污染。为了确保从化石燃料转向可再生能源和其他低碳能源，需要一整套全面政策，包括碳定价和监管、用地决策、公共部门的采购及支持研究和开发工作等。有分析指出，可以通过许多方式确定碳价，例如征收排放直接税，实行可转让排放许可证制度(限定碳排放总量)，或向低碳能源提供某种补贴。

大力推广使用新能源，促进能源节约，向污染低的产业结构转型，减少对化石能源，尤其是煤炭的依赖，也十分重要。世界卫生组织呼吁各国认识到大气污染这一严重的公共安全问题，并采取相应的行动。世界卫生组织表示，使用更多的太阳能和风能以及优化公共交通的通达性，可以帮助解决污染问题。

据国际能源署预测，到2060年，光伏发电厂和太阳能热电站可满足全球大部分电力需求，到2070年，争取实现全球经济基本脱碳，达到零净排放。要实现这个目标，需要依靠以下三大支柱：一是更有效地利用能源(降低单位能耗)，二是无碳发电，三是车辆电气化以及建筑物使用清洁电能。国际能源署称，可以通过以下一些方式实现零碳或低碳能源目标：可再生能源(风能和太阳能)，地热，水力发电，核能，碳捕获和储存，海洋能源，先进的生物燃料等。