【深度】系统解读电力发展十三五规划

电力行业是经济社会发展的基础行业。在新一轮电力体制改革的关键阶段，为进一步明确我国“十三五”电力发展的主要目标和重点任务，指导我国电力工业健康有序发展，国家发改委、国家能源局于2016年11月7日发布了《电力发展“十三五”规划（2016～2020年）》（简称《规划》）。《规划》以绿色发展为主线，凸显了多元化的能源利用和清洁发电就地消纳两个亮点；涵盖了“供应能力、电源结构、电网发展、综合调节能力、节能减排、民生用电保障”6个目标；涉及“电源发展、系统调峰、电网发展、电力消费、科技创新、国际合作、体制改革”7个领域的18项任务。

电力工业发展面临的挑战和机遇

在发展成就与问题矛盾并存的境遇下，“十三五”期间我国电力工业发展也面临一系列新形势、新挑战。主要表现为：供应宽松常态化，经济增速与发电装机投产增速不匹配；电源结构清洁化，2020年非化石能源消费比重目标达到15%左右；电力系统智能化，系统运行灵活性和智能化要求不断提高；电力发展国际化，“一带一路”等国际化工程逐步推进；体制机制市场化，市场在资源配置中的决定性作用开始发挥。同时，能源互联网、区块链技术等新业态、新技术的发展，也将为“十三五”期间电力工业的发展注入新活力。

《规划》的指导思想与基本原则

《规划》的指导思想可简单概括为：“一个贯彻、两个落实、三个加强、六个着力与发展”。

“一个贯彻”即贯彻党的十八大和十八届系列全会的基本精神；

“两个落实”即落实“四个革命”、“一个合作”发展战略，落实创新、协调、绿色、开放、共享发展理念；

“三个加强”即加强统筹协调，加强科技创新，加强国际合作；

“六个着力”即着力调整电力结构，着力优化电源布局，着力升级配电网，着力增强系统调节能力，着力提高电力系统效率，着力推进机制改革和体制创新。

《规划》指出，“十三五”期间，我国电力发展需要坚持六个发展基本原则，即“统筹兼顾，协调发展；清洁低碳，绿色发展；优化布局，安全发展；智能高效，创新发展；深化改革，开放发展；保障民生、共享发展”。

《规划》的核心内容

《规划》的核心内容可概括为：“一条主线、两个亮点、六个目标、十八个任务”。

《规划》的“一条主线”

《规划》围绕绿色发展主线，进行“十三五”电力工业的发展布局，力争实现2020年非化石能源消费比重达15%的目标。将清洁能源发展放在了重要位置，重点发展水电、风电、光伏、核电等非化石能源电力，实现煤电等化石能源的清洁转型。“十三五”期间，加快清洁能源的开发利用和化石能源的清洁化利用已经成为电力工业发展的必然趋势。

《规划》的“两个亮点”

亮点一：发展多元化能源利用、开展试点示范。首次在电力规划中突出电力系统发展多元化能源利用，提出因地制宜开展多类项目示范。这是基于能源互联网发展背景提出的，是从提高整个系统的用能效率，促进节能减排的角度着手，实现电力系统“横向多能互补，纵向源、网、荷、储协调”的科学发展方向。

亮点二：发展以清洁能源为主的分布式发电，促进就地消纳。除了建设特高压电网，实现清洁电力的远距离跨省跨区输送之外，提出全面推进分布式光伏发电等分布式电源建设，发展以清洁能源为主的分布式发电就地消纳用能模式；集中式与分布式相结合，远距离输送与就地消纳相结合，将成为我国未来电力发展的重要特征。

《规划》的“六个目标”

为明确“十三五”期间我国电力工业发展重点，《规划》从“供应能力、电源结构、电网发展、综合调节能力、节能减排、民生用电保障”六个方面明确了“十三五”期间我国电力工业的发展目标。

供应能力：稳步提高全社会用电量、装机总量等总量指标；人均指标达到中等发达国家水平；有效提升电能消费占终端能源消费比重；预留2000亿千瓦时消费电量。

电源结构：有效增加非化石能源和气电装机及消费比重；合理控制煤电装机水平。

电网发展：合理布局建设特高压等电力外输通道；加强电网主网架结构和省间联络；统筹城乡建设现代配电网。

综合调节能力：提升抽水蓄能、单循环调峰气电装机水平；加强热电联产和常规火电的灵活性改造；落实清洁电力全部保障性收购制度。

节能减排：进一步淘汰火电落后产能；有效降低新建及现役火电机组煤耗水平；减少火电机组硫化物、氮氧化物及碳排放；合理控制电网综合线损率。

民生用电保障：有效推进电能替代工作；实现北方大中型以上城市热电联产集中供热率60%以上，逐步淘汰燃煤供热小锅炉；加强农网改造，提升电网服务保障水平。

这六大发展目标涵盖了电力工业的电源发展、电网发展、电力消费等各个环节，明确了“十三五”期间我国电力工业发展的指标目标和工作重点。

《规划》的十八个重点任务

为实现以上发展目标，规划围绕“电源发展、系统调峰、电网发展、电力消费、科技创新、国际合作、体制改革”七个主要方面，明确提出了“十三五”期间我国电力工业发展的十八个重点任务。

在电源发展方面，《规划》提出“积极发展水电、统筹开发与外送，大力发展新能源、优化调整开发布局，鼓励多元化能源利用、因地制宜试点示范，安全发展核电、推进沿海核电建设，有序发展天然气发电、大力推进分布式气电建设，加快煤电转型升级、促进清洁能源有序开发”六个方面的重要任务。《规划》明确了我国水电、新能源发电、核电、气电、煤电“十三五”期间的发展目标，指明了电源发展和结构调整的具体方向。不足之处是未能明确提出各种能源之间协调利用、规划优化的具体措施和发展路径。

在系统调峰方面，《规划》提出“加强调峰能力建设，提升系统灵活性”的重要任务。《规划》强调，要在负荷侧、电源侧、电网侧多措并举，充分挖掘、着手提升系统调峰能力。其中，负荷侧从需求侧响应能力建设入手；电源侧加快建设抽水蓄能电站建设、推动煤电机组灵活性改造；电网侧着力优化电力调度运行方式。

在电网发展方面，《规划》提出“筹划外送通道、增强资源配置能力，优化电网结构、提高系统安全水平，升级改造配电网、推进智能电网建设”三方面的重要任务。《规划》指出，需要从外送通道建设、电网结构优化、配电网升级改造入手，着力实现电网发展的规模化、稳定化、智能化。具体而言，一方面推进大气污染防治行动计划等输电工程建设，统筹提升电网的资源配置能力；另一方面优化完善区域主网、配网网架结构，提高电力供应可靠性和电网的新能源消纳能力。

在电力消费方面，《规划》提出“实现电能替代、优化能源消费结构，加快充电设施建设、促进电动汽车发展，推进集中供热、逐步替代燃煤小锅炉，积极发展分布式发电、鼓励能源就近高效利用，开展电力精准扶贫、切实保障民生用电”五方面的重要任务。《规划》强调，要着力实现电能替代燃煤、燃油，加快充电设施建设，不断提高电能占终端能源消费比重，推进集中供热，逐步替代燃煤小锅炉，积极发展分布式发电，加强新一轮农网改造和光伏扶贫政策落实，着力推进电力消费绿色转型和服务水平提升。

在科技创新方面，《规划》提出“加大攻关力度，强化自主创新”的重要任务。《规划》指出，要重点攻关清洁高效发电技术、先进电网技术与储能技术，电力行业网络与信息安全技术及“互联网+”智慧能源技术，强化电力领域其他重点自主创新能力，鼓励企业增加研发投入，积极参与自主创新，着力提升电力领域科技创新水平。

在国际合作方面，《规划》提出“落实‘一带一路’倡议，加强电力国际合作”的重要任务。《规划》指出，以“一带一路”为发展契机，积极推进高效清洁火电、水电、核电、输变电等大型成套设备出口，有效开展技术、标准和工程服务领域的国际合作。在控制财务风险的基础上，稳妥推进对外电力投资，加强电力领域的国际合作，实现多方共赢。

在体制改革方面，《规划》提出“深化电力体制改革，完善电力市场体系”的重要任务。《规划》指出，“十三五”期间我国电力体制改革的基本目标是“组建相对独立和规范运行的电力交易机构，建立公平有序的电力市场规则，初步形成功能完善的电力市场。”这符合我国现阶段电力工业的实际发展情况，符合我国电力体制改革进度要求，为“十三五”期间进一步推进电力体制改革奠定了政策基础。

《规划》的保障实施

为保障规划目标的有效实现和重要任务的顺利实施，《规划》明确，实施的责任部门为国家能源局和各省能源主管部门；建立《规划》实施的相关机制，包括规划的细化分解、评估调整、督促检查、统筹协调和运行调控机制等方面；明确将《电力法》、《电网调度管理条例》等法规、标准的修订完善和相关产业政策的建立健全提上日程。

总体而言，《规划》根据我国目前电力工业面临的内外部形势，给出了我国“十三五”电力工业发展的指导思想、基本原则、发展目标、重要任务与保障实施机制，是“十三五”电力发展的行动纲领、编制相关专项规划的指导文件和布局重大电力项目的依据，也是推进电力体制改革顺利实施的重要保障，为实现我国电力工业的健康有序发展奠定了政策基础。