光伏项目用地之殇

索比光伏网讯:国家能源局发布的最新数据显示，截至2016年底，我国光伏发电新增装机容量34.54GW，累计装机容量77.42GW。规模飙升背后是对土地需求的不断攀升，用地日趋紧张，特别是光伏格局向人口集中的中东部转移，可用土地选择有限，用地难问题将更加凸显。

这些年的光伏违建项目

1.河南兰考某光伏电站违规选址黄河滩区且未批先建被紧急叫停

2015年5月，根据新华网记者从兰考黄河河务局获取的消息，当地此前投建的一座大型连片光伏发电站，因为违规选址黄河滩区，已被河务部门紧急叫停。

 据了解，相关项目由河南一家电气公司投建，一期工程全部位于兰考谷营乡境内的黄河滩区，规划占地面积达7200亩，建设规模200MW。

2.山东泗水县光伏发电项目侵占林地逾1.8万平方米

山东省林业厅的报告指出，2014年10月，泗水县某集团在未办理任何林地审批手续的情况下，擅自开工建设，非法破坏泗水县高峪镇林地，相关光伏发电设备已全部安装到位。

泗水县林业局对违法使用林地面积进行了现场精确测绘，根据林地保护利用规划图初步认定，破坏林地面积为18106.39平方米。按照每平方米10元对泗水县某集团进行了处罚，共计罚款181063.9元。

3.呼和浩特某公司占用牧草地建设100MW光伏电站被查处

2014年5月，呼和浩特某新能源开发公司未经批准，擅自占用武川县上秃亥乡东房子村33.85亩牧草地，开工建设武川县300MW光伏电站一期工程100MW光伏发电项目，目前主体已建成。2014年5月26日，武川县国土资源局对武川县300MW光伏电站一期工程100MW光伏发电项目违法用地进行立案查处。

4.江西瑞昌某公司在赤湖湿地里建光伏电站

据经济参考报报道，江西瑞昌市某光伏发电有限公司在长江边重要湿地赤湖湿地里开建光伏发电项目。记者调查发现，该公司在未取得使用湿地相关手续的情况下便擅自开工。2016年4月相关部门已要求其立即停止施工、恢复原状，但之后工程仍然在建，直到记者介入调查后才暂停施工。

5.福建农光互补光伏项目违规用地被处罚14万元

2016年7月，被称为福建最大的农光互补光伏项目漳浦绿领农业科技大棚光伏电站，因为违规用地问题被当地国土部门公开通报，

漳州市国土资源局责令将非法占用的土地退还给赤土乡浯源村委会；限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处每平方米人民币22元计人民币144736.24元的罚款。

从上述案件不难看出，企业之所以“违法”，除了未按要求取得审批手续外，所占用土地成为雷区，而类似“雷区”还有不少……林地、草地、荒地、湖泊、河滩等，光伏电站用地到底如何选？

光伏电站用地政策

根据《中华人民共和国土地管理法》，国家实行土地用途管制制度。按土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。

农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

涉及光伏项目用地，国土资源部联合发改委等六部委出台的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规[2015]5号）明确，对于光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途的，在年度土地变更调查时做出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案。对于项目建筑永久性占用未利用地部分，应依法按占用建设用地办理手续。

2016年11月国土资源部发布的《产业用地政策实施工作指引》再次明确，光伏发电站项目使用未利用地布设光伏方阵的，可按原地类认定和管理。其中未利用地按照土地调查成果认定，光伏方阵用地面积按照《光伏发电站工程项目用地控制指标》（国土资规〔2015〕11号）核定。

此外，对包括分布式光伏在内的布点分散、单体规模小、对其他建筑物构筑物有密切依附关系的产业配套设施，允许在新供其他建设项目用地时，将其建设要求纳入供地条件。但是须遵守地役权，即在已有使用权人的土地、建筑物、构筑物上布设分布式光伏发电设施。

需要特别注意的是，随着光伏应用市场的规模扩大，光伏用地日益多元化，林光互补、农光互补、渔光互补等，新兴利用形式更须警惕用地“红线”。

林光互补

目前，各级地方林业局审批光伏用地的重要根据是2015年底国家林业局发布的《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》。要点如下：

禁止建设区域：各类自然保护区、森林公园（含同类型国家公园）、濒危物种栖息地、天然林保护工程区以及东北内蒙古重点国有林区。其他生态区位重要、生态脆弱、地形破碎区域，为限制建设区域。

禁用土地：有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地。

可林光互补地：对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，应采用“林光互补”用地模式，“林光互补”模式光伏电站要确保使用的宜林地不改变林地性质。

Ps.光伏电站建设必须依法办理使用林地审核审批手续。采用“林光互补”用地模式的，电池组件阵列在施工期按临时占用林地办理使用林地手续，运营期双方可以签订补偿协议，通过租赁等方式使用林地。

农光互补

关于农光互补用地，国家层面暂未出台详细政策。但国土资源部明确回复网友：按现行政策，光伏用地占用农用地的，包括占用设施农业、农业大棚，均应办理农用地转用审批手续，依法不得占用基本农田。

2016年10月，国土资源部向天津市国土资源和房屋管理局回复关于光伏发电用地有关事项的函中也表示，“对于使用农用地新建光伏发电项目的，包括光伏方阵在内的所有用地均应按建设用地管理，依法履行规划、计划、转用、征收、供应手续，其中农用地的类型按照土地调查成果认定，光伏方阵的面积按照《光伏发电站工程项目用地控制指标》（国土资规[2015]11号）核定。”

可见对于农业光伏用地，政府态度依然严苛。企业若建设农光互补光伏发电项目，须谨慎办理农用地转用审批手续。

渔光互补

渔光互补项目所占用的水库、河流、湖泊等水域，更多的是地方政府出台了相关法律法规。

如《湖北省湖泊保护条例》明文规定，在湖泊保护区内，禁止建设与防洪、改善水环境、生态保护、航运和道路等公共设施无关的建筑物、构筑物。

《江苏省湖泊保护条例》指出，湖泊保护范围内，禁止建设妨碍行洪的建筑物、构筑物。在城市市区内的湖泊保护范围内，禁止新建、扩建与防洪、改善水环境以及景观无关的建筑物、构筑物。

《成都市绿地系统规划（2013—2020）》明确湖泊湿地蓝线60米内不可开发。

各地政策不一，特别提醒光伏企业在开发相关类型时，除了履行国土部门的审批程序之外，还应根据水利部门的法规如《防洪法》《河道管理条例》等取得审批程序，“小心使得万年船”。

总之，当下我国光伏电站用地政策仍存在监管部门众多、监管尺度不一、新型用地政策制定滞后等问题。面对客观环境，光伏企业开发各类光伏项目还须研读相关政策，认真开展项目前期的可行性研究，广泛征询相关政府主管部门和权威专业机构的意见，确保项目顺利开展。