国家能源局答记者问 | 光伏发电“领跑者”计划背景、特点、效果、标准

“领跑者”计划实施和2017年领跑基地建设有关要求的通知》(国能发新能〔2017〕54号，以下简称《通知》)。为此，国家能源局新能源和可再生能源司负责同志就此接受了记者采访，回答了记者问题。

问：为什么要实施光伏发电“领跑者”计划和领跑基地建设，其背景是什么?

答：大力发展可再生能源，有效应对气候变化，促进能源清洁低碳转型已成为全球广泛共识，我国也明确提出了非化石能源发展的阶段性目标。我国太阳能资源丰富，分布广泛，具有大规模开发的资源条件和产业基础，发展光伏产业对调整能源结构、推进能源生产和消费革命、促进生态文明建设具有重要意义。近年来，在《可再生能源法》和一系列政策措施的推动下，我国光伏产业快速发展，技术进步明显，应用规模迅速扩大，已建装机自2015年起已稳居世界第一，在我国能源转型中发挥着越来越大的作用。但与此同时，与化石能源相比，光伏发电仍存在建设成本高、市场竞争力不强、补贴需求不断扩大等问题，成为制约我国光伏产业持续健康发展的重要因素。针对以上问题，根据国家创新驱动发展战略精神，支持先进技术研发和推广应用，2015年国家能源局联合有关部门提出了实施光伏发电“领跑者”计划和建设领跑基地，通过市场支持和试验示范，以点带面，加速技术成果向市场应用转化和推广，加快促进光伏发电技术进步、产业升级，推进光伏发电成本下降、电价降低、补贴减少，最终实现平价上网。


答：自国家能源局提出光伏发电“领跑者”计划以来，已组织开展了两期共9个领跑基地建设，总规模650万千瓦。包括2015年山西大同100万千瓦的首个领跑基地，以及2016年总规模为550万千瓦的第二期8个领跑基地。其中第二期基地全部采取竞争方式选择投资主体，并将上网电价作为主要竞争条件。

到目前为止，大同领跑基地已于2016年6月全部建成并网发电，并由地方政府完成验收，运行状况良好。第二期8个基地已全面完成竞争选择投资主体，其中新泰、芮城等基地建设进度较快，预计9月底可并网发电，其余正在抓紧实施。

总体上看，前两期领跑基地的建设已取得初步效果，主要体现在以下两方面。一是技术方面。通过广泛采用先进光伏产品，引导光伏制造企业把提高技术水平放在首位，使PERC等先进制造技术在光伏制造企业中得到迅速推广，规模显著扩大，2015年“领跑者”计划设定的转换效率已成为目前电池组件转换效率的普遍水平。二是电价方面。各基地竞争产生的电价平均比国家规定的标杆电价降低0.2元/千瓦时，下降幅度超过20%。基地项目通过竞争性配置和建设发现的合理电价，已成为完善光伏发电价格政策的重要参考，在促进产业竞争力提升的同时，有效降低了光伏补贴。

问：此次启动实施的技术领跑基地建设是出于什么考虑?与应用领跑基地有何区别?

答：从已开展的工作看，领跑基地的实施明显加快了先进技术的推广应用，带动了先进光伏产能市场拓展，大幅提高了高转换率光伏组件的市场比重，整体加快了光伏产品技术指标提升速度和产业升级步伐、成本下降速度，对于已经形成产能的先进技术，起到了关键性的引领和支撑作用。但从整个技术产业体系看，前两期领跑基地仅是对市场应用端的技术和产品提供了支持，对创新研发的前沿技术的应用转化还缺乏支持，也对市场先进技术的供给未形成后续储备和持续支撑。针对以上情况，本期我们启动了技术领跑基地建设。与应用领跑基地建设不同，技术领跑基地通过给光伏制造企业自主创新研发的可推广应用但尚未批量制造的前沿技术产品提供试验示范和依托工程，加速科技研发成果的应用转化，带动和引领光伏发电技术进步和市场应用。具体区别在于：从技术先进性看，应用领跑基地使用的是市场应用领域的领先技术产品，技术领跑基地使用的是自主研发、市场尚未应用的前沿技术或突破性技术产品;从产品制造看，技术领跑基地采用的是目前尚未建成生产线、形成产能的产品，对于已有生产线、形成产能的先进技术产品，不属于支持范围，不得申报和竞争入选技术领跑基地。

问：与前两期领跑基地相比，此次领跑基地的突出特点有哪些?

答：在总结前两期领跑基地建设管理经验的基础上，《通知》对领跑基地建设进行了部署和完善，归纳起来，有以下几个特点。

一是进一步明确了实施目标。坚持问题导向，针对目前光伏发电建设成本高、竞争力缺乏的突出问题，进一步明确“十三五”期间领跑基地建设的目标是推动技术进步，促进成本下降，减少补贴依赖，实现2020年用电侧平价上网，并在此大目标下，明确了两类领跑基地的实施目的和目标。

二是更加突出了目标导向。为使领跑基地名副其实并实现工作目标，我们在领跑基地技术标准和竞争优选标准等方面都做了进一步完善。如标准方面，区分了两类领跑基地技术标准的制定原则和应用方式，如明确每期应用领跑基地竞争优选发现的技术指标，作为间隔一期时光伏行业技术平均先进水平预期指标，并作为市场准入标准递进调整的参照;每期技术领跑基地技术指标原则上作为下期应用领跑基地的技术指标的重要参考，以实现领跑基地光伏产品技术指标和整个行业技术水平的循环递进。

三是更加突出了土地、环境、安全、电价的约束作用。总结吸取一些地区光伏电站因土地不落实难以建设，场址位于保护区被拆除，位于尾矿库、采煤沉陷区等区域安全风险大，以及以往个别领跑基地竞争确定电价较标杆电价基本未降难以达到领跑基地建设目的或电价过低难以实施等经验教训，设定了相关约束条件，把上网电价至少降低10%作为应用领跑基地的基本条件。

四是进一步完善了工作程序、监督管理、激励奖惩机制。明确地方政府自愿申报、省级能源主管部门初审、领跑基地和企业竞争优选的工作程序。同时，鉴于企业承诺的设备技术指标不监测考核难以验证、申报电价过低难以实施以及地方承诺的相关政策和服务难以落实等风险，进一步完善了监测监督和激励奖惩机制。通过相关奖惩措施，力争达到“干一个、成一个”、领跑基地名副其实的目的，同时，领跑基地建设坚持“质量至上、效果第一”的原则，力争用合理规模达到预期目的。

五是完善了竞争优选标准和相关要求。对于基地竞争优选，在强调基地资源条件的基础上，更加突出了政策和服务的配套和落实。如对于用地的落实，将区分地方政府一揽子承诺、地方政府承诺和有相应权限主管部门提供明确意见相结合、土地权属人和实际经营使用权人出具明确意见、土地获得有相应权限主管部门预审通过，以及土地已依法办理手续等不同情形进行落实程度评定和优选，防止“空头”承诺。同时，强调已明确投资主体和设备制造企业的项目不得申报领跑基地，地方政府在企业竞争优选中不得预先指向、指定或变相指定投资主体和设备制造企业，须按照《通知》发布的优选标准和相关要求充分竞争优选，使光伏发电这一阳光下的产业成为“阳光工程”。

问：领跑基地的建设规模和技术指标是如何确定的?

答：建设规模和技术指标是领跑基地建设中大家普遍关心的问题。从实施操作看，既要考虑有一定规模效应，达到工作目标和实施效果，也要兼顾先进技术产品实际产能和领跑的“拔尖”性。为此，综合考虑各种因素，我们提出了每期领跑基地总控制规模800万千瓦的上限指标，并将视实施效果、对光伏产品市场价格影响以及技术进步等情况，调整每期具体实施规模，并适时组织实施。

技术指标方面，根据光伏行业技术进步和产业发展情况循环递进，每期领跑基地的具体技术指标，由国家能源局会同相关部门在委托专业机构专题研究，广泛听取、征求相关方面意见，专家研讨的基础上研究提出。本期应用领跑基地多/单晶硅光伏组件的转换效率要求分别为17%和17.8%，技术领跑基地多/单晶硅光伏组件的转换效率要求分别为18%和18.9%。此外，我们还对应用领跑基地和技术领跑基地的技术先进性优选评分进行了衔接。

问：领跑基地的竞争优选标准主要考虑哪些因素?

答：作为清洁低碳能源供给和降低非化石能源比重的有效措施，光伏发电得到了各级政府和相关方面的高度重视，建设的积极性也非常高。为确保公平公正开展领跑基地建设，将通过公开竞争的方式择优选择基地，并制定了相应的竞争优选规则。从光伏电站的建设特点和前两期领跑基地建设经验看，首先应落实土地、环保、安全等前提条件，对占用基本农田、位于有环境影响制约或者存在安全风险区域的基地实行一票否决，以落实严守耕地保护、生态红线和安全底线的要求。同时，对应用领跑基地竞争电价设定入门门槛，将比标杆电价低10%作为竞价入门门槛。在此基础上，基地优选标准综合考虑了太阳能资源、电网接入与消纳、低用地成本和相关税费减免，以及综合保障机制等因素。

问：领跑基地企业优选要素是什么?应用领跑和技术领跑的优选要素有何差别?

答：为保障领跑基地的质量效益，需要采用先进的光伏产品、先进的系统集成技术、高水平的建设安装质量、智能化的运维体系和高素质的管理团队。通过前两期基地企业竞争性评优的经验和后续建设实际，普遍认为投资能力、业绩水平、技术与产业先进性、建设方案的优化水平是反映上述几个内容的重要因素，并作为领跑基地企业优选的基本要素。同时，为突出目标导向，根据两类领跑基地的不同目标，分别设定了不同的主要竞争要素。对于应用领跑主要突出上网电价，对于技术领跑主要突出研发技术的先进性和市场应用前景。同时，为尽可能防范企业恶意低价竞争，明确申报最低电价比次低电价每度电低5分钱以上的，直接判定不得入选。

问：对领跑基地建设有哪些监测监督要求和具体措施?

答：为确保领跑基地建设达到预期目的和实施效果，除了制定科学完善的竞争优选标准和加强前期管理外，事中事后监测监管也同样重要。为此，我们进一步完善了监测监管要求，明确了相应奖惩措施，主要包括：一是对于基地建设的各类指标和政策服务承诺实施情况定期监测评价并及时发布;二是对不按要求和承诺建设的、验收不合格的基地企业，禁止参加后续领跑基地投资建设;三是对失信情节严重的，根据行业黑名单或国家信用体系失信名单的有关规定办理;四是在加强监督惩戒的同时，实施奖励措施。其中，本期预留的150万千瓦规模，拟视情对建设速度快、并网消纳落实、实施效果好的应用领跑基地所在地给予增加等量建设规模等方式予以鼓励。

问：领跑基地与一般光伏项目是什么关系?其组织形式有何不同?

答：光伏发电是一个市场化程度较高的能源行业，一般光伏项目是按市场规则由企业自主决策、自担风险开展投资建设和运行管理。政府在其中主要是承担政策支持、服务保障作用，包括因光伏项目需要政府补贴，在一段时期内根据规划要求实行规模管理等。领跑基地建设实际上是政府为促进光伏行业技术进步、成本下降、补贴减少而设立的一种示范平台，起到引领整个行业的“加速器”的作用，其示范成果将以点带面在一般光伏项目中推广应用，因此与一般光伏项目的管理和要求也有所相同。就组织形式而言，主要如下。

一是国家能源局制定明确的目标任务、总体安排和管理机制，商有关方面研究提出基地和企业优选的标准，以及每期领跑基地建设的具体规模、技术指标和相关要求。二是地方政府对照基地申报建设要求，落实相关申报条件后自愿申报。三是省级能源主管部门根据国家能源局要求，对地方政府申报的基地进行初审后，推荐报送国家能源局。四是技术管理机构组织专家对申报基地进行评价优选，并下达基地名单。五是入围的基地所在地政府制定竞争优选工作方案，通过竞争方式优选确定项目投资(含制造)企业，并负责具体项目的建设管理工作。六是建立国家能源局指导、省级发展改革委(能源局)协调、基地所在地市(县)政府落实、技术管理机构技术支撑下的监测评价和监督管理工作机制，对领跑基地建设运营实施全过程监管监督。领跑基地和企业竞争优选结果、主要考核指标、承诺条件，及基地建设进展情况、监测评价结果将及时对外公布，接受各方监督。

此外，需要提醒的是，按《通知》要求，每个省最多可申报2个应用领跑基地和1个技术领跑基地，申报的截止时间为10月31日，以国家能源局综合司收文时间为准，不符合以上要求的将不予受理。

问：如何有效发挥领跑基地对于光伏行业的试点示范和整体带动作用?

答：为有效发挥领跑基地对整个行业的试点示范和整体带动作用，实现以点带面，除制定科学的技术标准和落实外部建设条件外，基地的选择也非常重要。从我国太阳能资源等建设条件和能源消费的分布看，太阳能资源最丰富的地区大多需要更大范围的消纳市场，太阳能资源一般地区很多可就地消纳，因此从整个行业发展看，需选择各类具有代表性的地区进行试点示范和领跑基地建设，以利于面上推广以及带动领跑技术的全面应用。

同时，建立健全联动机制。一是技术标准方面。一方面加大领跑技术的应用推广，加速光伏产业技术进步，明确每期技术领跑基地技术指标原则上作为下期应用领跑基地的技术指标的重要参考，每期应用领跑基地竞争优选发现的技术指标，作为间隔一期时光伏行业技术平均先进水平预期指标;另一方面根据领跑技术标准的递进提高情况，联动调整光伏发电产品市场准入技术门槛，加速落后技术、产能淘汰。二是电价政策方面。发挥应用领跑基地建设的示范作用，竞争优选发现的合理电价作为完善光伏发电价格政策、电价退坡的重要参考。