电力体制改革两年回顾：机制缺失与不可持续性

2015年3月，《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发<2015>9号文)正式公布并执行。以此文件为纲领，我国启动了新一轮的电力体制改革。它明确了电力改革的总体思路与若干原则，对电力发展涉及到的方方面面(不限于体制改革，而包括很多纠正市场失灵的激励、限制措施，以及过渡时期的临时性政策安排)提出了主要任务清单与目标。

尽管文件本身存在着“改革内容泛化，成为无所不包的大筐”的缺陷，但是之后陆续出台的改革细则内容聚焦在体制、机制与扩大竞争的政策变革上，开始做正确的事。两年以来，相关的改革工作在陆续开展，特别体现在输配电价核算、大用户双边交易、省级电力市场试点、放开增量(乃至存量)售电与配电等方面。大部分省份与地区，都制定了电力改革方案并进行了程度不同、进度不一的试点与试验。相应的，各项改革措施具有象征意义、程序性意义乃至最终的实质意义。

与此同时，关于改革的目标、方向与目前的成效等出现了争议性的讨论，比如对于电价下降如何评价，对于弃风限电是否改善的前景、对于市场建设是否方向正确并可持续等问题。

在这样一个改革中间节点上，本文不期望给出一个全景式的概括，而拟对已经或者正在发生的主要变革，初步给出“好的”(近期出现的好的趋势)、“坏的”(发生了严重扭曲，或者新的潜在问题，容易造成各种隐患，影响改革的可持续性)、”讨厌”(长期存在的、关键性的影响效率与长期发展的问题)的评价，分析可能的风险与前景。

▷ “好的”事情：实质性改变是好的 ◁

电价原来还可以如此便宜。

长期以来，我国电价水平的讨论受利益集团主导，呈现两个误导性的倾向。一个是总拿占用电量不到15%的居民用电说事，二是基于汇率转换去比较几乎不可贸易的电力商品的价格。这二者均存在逻辑、可比性、有无政策含义等诸多问题。并且，对于长期价格的上涨预期呈现一边倒的态势。

大用户直购、输配电价核算以及市场竞价，使得形成的价格水平相比政府标杆电价，不同程度的下降，可以达到1-2毛钱之多。人们终于有机会意识到电价原来还可以如此便宜，并且应该如此便宜。电价作为体现供需的机制，终于跟体现政策目标的额外电价手段，有了比较明显的区分。

当然，以“市场形成的价格”作为参考系，有些降价是过头的(以下部分讨论)，而有些地区仍旧不够，比如甘肃这种已建成风电、光伏容量早就超过自身用电负荷几倍的地区，其市场形成的价格应该是在相当时间内接近于零，高耗能大用户理应享受这种水平的电价。而目前的价格水平，距离这一“有效率的水平”差距甚远。因此，这一局面也无法在长期意义上释放“停止新建机组”的有效信号，无法形成对过剩电力消化的激励，恶化了弃风限电、过剩还继续建设等各种问题。

打破电网垄断迈出实质步伐。

过去的电网，基本是集电力的输配、售电、调度、建设为一体的垄断企业，并且由于定价模式缺乏独立的输配电价，统购统销，往往是市场中的唯一买家(从电厂)与唯一卖家(用户)，具有巨大的市场力量。这次的改革，在主辅分离的基础上，有效地在放开新增配售电、制定独立的输配电价方面进行了改革，削弱了垄断力量。

当然，垄断业务的分离，仍旧是需要在财务、功能乃至所有权上更加进一步的分割，以降低其市场的控制力，给其他独立市场主体以平等竞争的可能。目前亟需探讨的是，如何防止电网从内部遭“抢劫”——不同业务之间与内外的收益转移。

对未来的改变目标设定了明确的时间表。

对于电力现货市场、发用电计划，目前都明确了2017-2020年的时间表。不管这些进度的安排是否随着时间的推移而变得现实或者不现实，具有明确的时间表无疑对评价改革的进程提供了有效的参考系。

基于竞争的政策设计越来越多，而基于规划的越来越少。

市场要保持基本的活力，具有长期的技术进步与升级的激励，公平的竞争不可少，而我国传统的“水多了加面，面多了加水”式的规划模式，本质是限制与排斥竞争的。从国家能源局等机构完成的电力体制改革细则文件来看，无论是电量、电力还是价格，基于竞争的政策设计越来越多，而基于规划的越来越少。从“十三五”开始取消大部分“协调式”的能源与电力规划，彻底改造其方法论与范式有了市场运行的基础与支撑。这是一个巨大的进步。

交易中心与市场建设，具有程序性意义。

目前，全国各省以及地区成立了众多的交易中心与市场，尽管基本开展的都是月度尺度以上的电量交易，而缺乏更加体现供需的短期市场，以及调度模式的改变。但是，这些事情，无疑是具有程序意义的。人们可以从中学到很多东西，促进市场的进一步扩大与成熟，包括但不限于软硬件准备、营销与法律事务等。

▷ “坏的”事情：机制缺失与不可持续性 ◁

低电价成为可以不择手段的目标，不具有可持续性。

现在有了低电价，不意味着未来不应该涨，不应该高。如果伴随着原材料、能源投入的大幅上涨(比如去年下半年煤炭市场展现的那样)，那么电价的上涨是应该并且必须的。

要灵活的体现“应该高，还是应该低”，灵活的机制，而不是政府的自由量裁与指定价格是不可缺少的。

目前低电价的取得，部分来源于过去中央政府定价的虚高，也不得不说同时也存在着大量地区，属于“不择手段”实现的部分低价。比如，通常人为进一步分割市场，让更多的电厂与更少的用户进入市场，造成局部更大的供需失衡实现的。

这些“非理性”低价格的出现，或者来源于竞价者的认识不足，短期亏损也在所不惜，或者来源于其他的扭曲政策。这些扭曲的政策(比如部分地区对电厂发电量的考核)，造成了部分电厂即使经济上发一度亏一度(指的是发电收益还不能覆盖可变成本，而不是会计意义上的亏损)，但是碍于其他目标，也必须拿到发电的份额。这完全是对企业自主经营权的不当干预造成的非理性行为。

输电电价核算仍旧没有足够透明的方式。

输配电价核算关系到整个电力体制改革的成本与收益，需要客观、明确的标准去界定合理与否，并体现动态激励原则。主要的测算参数，比如有效资产的认定、合格成本的标准与范围、收益率指标等都需要详尽的规定。这是高度专业化的。目前，这一测算的过程仍旧是不透明的，特别是涉及到不同的地区、用户以及电压等级之间交叉补贴的问题上。

一般而言，输电网是大部分用户共用的，很难分得清楚谁用的多，谁用的少，需要所有用户均摊。但是配电网可以找到较好的方式去区分谁是主要的受益者。因此只基于电压等级的测算，可能会产生较大的用户间的交叉补贴。需要找到一种公众可以更好理解的方式，以破除“黑箱”模式。

监管力量与能力的加强仍旧没有提上日程。

随着垄断力量的削弱，市场出现了更多的参与主体，特别是在售电、增量配电、交易中心方面。但是，市场的有效运转，是以明确的规则，以及规则的严格执行为前提的，这些都离不开有效、透明的监管。而监管的力量与能力，在过去“振臂一呼、应者云集”的指挥思维环境下，是严重不足的，这是一项需要尽快提上日程的工作。

对投资自由决策权的干涉仍旧存在，即使是煤电。

要建立竞争性的能源市场，伴随着两大基本原则——第一，允许人拿着自己的钱犯错误;第二，不是正确的事情就是政府需要做的。前者涉及到投资自主决策权的问题。而后者涉及是否激励相容的问题，如果是，就不需要政府层面介入去指挥。

2016年，煤电行业装机出现了多种意义衡量(供需平衡、利用率，包括无法足够回收投资的跌落的电价水平)上的过剩。中央能源管理部门再一次出现了控制总量的冲动，给未来的必要的煤电内部优化、煤电技术持续进步等超越总量平衡的结构与效率问题带来了阴影。

▷ “讨厌”的事情：历史路径依赖 ◁

一些长期存在的传统思维方式、利益集团误导仍旧极大地妨碍着我们的进步。这些“讨厌”的事情包括：

电力调度数据不公开。

调度运行数据的实时上网公开是理解很多问题的基础，特别是弃风弃光、长距离输电是否灵活运行、调度是否足够公正、系统冗余程度与备用水平等。

我国的发电与用电需求仍旧在系统平衡上是分离的，而调度具有较大的在年内很多时间尺度上的自由量裁权。系统平衡的方式缺乏明确的规则，特别是偏差如何界定、谁去弥补、成本如何测算等问题。

这一调度数据的不公开，已经严重影响了对电力行业几乎所有问题的理解。我国应该出台类似欧盟数据透明化工程(EU Transparency Regulation N °543/2013)，以及美国信息公开法令等法律规定，保证电力调度数据的实时上网公开，以便于公众与社会各界的理解。

“上大压小”与长距离输电的基荷运行方式。

在波动性的可再生能源出现以后，“大”往往成为提高电力系统灵活性的巨大障碍。因为可再生能源将极大的消损各种机组与系统整体的利用水平，重资产的基础设施都将因为利用水平的下降而长期成本迅速上升，从而变得经济上不可行，成为“搁置资产”。

从整个系统而言，需要从系统灵活性提升的迫切性角度出发，尽快停止“上大压小”工作，以及考虑提前退役大容量的火电机组与仍旧事实上处于基荷运行的输电线路，特别是高压大容量跨区线路。系统灵活性提升的方面，仍旧没有在政策讨论与出台中得到足够的重视。

▷ 调峰服务的泛化 ◁

标杆电价与年度发电计划构成了计划时期电力管理的完整体系。但是这一体系随着改革的深入将被陆续在各个时间尺度上打破，从而使得所谓的“调峰服务”的泛化成为一个问题。

面对着波动的需求与更大波动的可再生能源，要求机组完全可控可调(否则，不是这样就意味着“服务”)已经是完全不合理、产生巨大效率损失的要求。与此同时，大锅饭式的调峰服务平衡模式需要尽快改变，而代之以更适合调峰的专业化机组。比如扩大已建成的天然气单/联合循环机组(启停、爬坡、往复迅速，固定资产投资小)的应用范围。

在这些方面，既有的电力改革文件基本没有涉及，或者存在自我冲突的问题，迫切需要从机构改革、政策变化等角度予以纠正。

▷ 结语 ◁

以市场化为基本特征的电力改革，其总的目标，是反映电力价格(价值)在时间、空间以及出力灵活上的变化，这是世界各国共同的追求。要在我国尽快实现这一目标，坚持市场基础设施建设、完善监管规则、打破过去的路径依赖是必不可少的。电力体制改革两年以来，益处多多，特别是在程序性与象征意义上。但是也存在一些隐忧，以及一些严重影响市场建设可持续的问题。

作为本文的结束，以上的表格作为笔者对过去两年电改工作的主要评价。希望引发更多的讨论。

FR：能源杂志

文章作者：张树伟